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(Heft 2/2022)
Gedanken zu einer transformatorischen Arbeitsmarktpolitik

„Die Menschen haben keine Möglichkeit, aus eigenem Antrieb heraus, Transformation zu betreiben“

Prof. Dr. Matthias Knuth ist seit 2016 Research Fellow am Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen (IAQ). Nach seinem Studium der Soziologie, Politikwissenschaft und Germanistik an der Universität Hamburg hat er an verschiedenen Forschungsinstituten gearbeitet. Umbrüche auf dem Arbeitsmarkt ziehen sich wie ein roter Faden durch seine Forschungstätigkeit. Promoviert hatte er nach der deutschen Wiedervereinigung über die ABS-Gesellschaften (Arbeitsförderung, Beschäftigung und Strukturentwicklung) in Ostdeutschland. Von 2007 bis 2011 war Prof. Dr. Matthias Knuth Leiter der Forschungsabteilung „Entwicklungstrends des Erwerbssystems“ im IAQ. In einer kürzlich veröffentlichten Studie beschreibt er seine Vorstellungen von einer „transformatorischen Arbeitsmarktpolitik“. Die G.I.B. sprach mit ihm über aktuelle Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt und ihre politischen Herausforderungen.

G.I.B.: Herr Prof. Knuth, Wenn wir auf das Ruhrgebiet blicken: Dort haben wir früher immer von „Strukturwandel“ gesprochen. Passt diese Bezeichnung nicht mehr auf die aktuellen Veränderungen, die als „Transformation“ bezeichnet werden?
 

Prof. Matthias Knuth: Auf der Oberflächenebene gibt es ganz viele Dinge, die ähnlich sind. Aber wenn man schaut, was die eigentlichen Treiber der Veränderungen sind, dann werden die Unterschiede deutlich. Im früheren Strukturwandel war das einmal der Ersatz von Arbeit durch Technik. Und das verlief unterschiedlich, weil verschiedene Arbeiten nicht in gleichem Maße automatisierbar sind. Letztlich hat sich hierdurch die Struktur der Beschäftigung verändert, weil die Tätigkeitsbereiche, in denen weniger Produktivitätssteigerungen möglich waren, den größeren Beschäftigungsanteil bekommen haben. Weitere Impulse kamen durch die demografische Alterung der Bevölkerung und hierdurch die Zunahme von Gesundheits- und Pflegearbeit. Und schließlich war der Ersatz von Arbeit nicht durch Technik, sondern durch billigere Arbeit, die irgendwo anders stattfindet, eine sehr wichtige Entwicklung. Dass es in Deutschland praktisch keine Bekleidungsindustrie mehr gibt, liegt ja nicht daran, dass wir diese Produkte nicht mehr brauchen, sondern, dass sie überwiegend in Asien hergestellt werden. Hier sprechen wir also von Globalisierung. Grundsätzlich war das, was wir als Strukturwandel betrachtet haben, eine ökonomische Gesetzmäßigkeit und die Anpassung daran.
Anders als im Strukturwandel sehe ich die Transformation dagegen als eine Aufgabe. Ob es tatsächlich zur Transformation in ihren verschiedenen Dimensionen kommt, hängt davon ab, ob wir das politisch anschieben oder eben nicht. Transformation ist also nicht etwas, auf das wir warten und an das wir uns anpassen können, sondern etwas, das wir aktiv machen, wie zum Beispiel durch die Schaffung von Gesetzen als Ausdruck von politischen Zielsetzungen. Natürlich spielen dabei auch ökonomische Gesetzmäßigkeiten eine Rolle, aber die Transformation kommt nicht deswegen zum Laufen. Im Ergebnis wird die Transformation dann sichtbar und messbar durch Investitionen oder auch die Umschichtung und Umqualifizierung von Arbeitskräften.

Die neue Bundesregierung möchte die Weichen für eine „sozialökologische Marktwirtschaft“ stellen, die Europäische Kommission will den „European Green Deal“. Kommt damit nun eine neue Transformation der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes auf uns zu?
 

Hier lassen sich verschiedene Stränge betrachten: Zunächst einmal geht es um die Energiewende, also eine andere Produktion von Strom und Wärme, die auch mit Deglobalisierung zusammenhängt. Weil es darum geht, Wind- und Sonnenenergie auf dem eigenen Territorium abzuzapfen. Es ist wieder eine stärkere Konzentration auf die heimische Produktion, die zurzeit durch den Krieg in der Ukraine vorangetrieben wird. Ein anderer Strang ist die Mobilitätswende, die über die Antriebstechnik natürlich damit verbunden ist. Und über die Frage „ÖPNV, Fahrrad oder Auto?“ sind wir auch schon bei einem weiteren Strang, der Digitalisierung, die mitentscheidend dafür ist, was man an Mobilität durch digitale Kommunikation ersetzen kann. Als einen dritten Strang sehe ich die Agrarwende, das heißt, nicht nur die Landwirtschaft, sondern die Bewirtschaftung unserer gesamten physischen Oberflächen, also auch Wälder und Gewässer. Nahezu die gesamte Oberfläche Deutschlands ist Kulturlandschaft, die vom Menschen gestaltet ist. Sie muss von ihm auch verantwortet und zukunftsfähig bewirtschaftet werden. Als vierten Strang sehe ich die bereits angesprochene Digitalisierung und schließlich als fünften Strang die Transformation der Verwaltung, ohne die das alles nicht funktioniert. Damit meine ich zum Beispiel die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren. Von einer Krise bzw. Katastrophe zur nächsten zeigt unsere öffentliche Verwaltung dieselben Schwächen und von Fall zu Fall keine Lernprozesse. Denken wir nur an Flut, Corona oder auch Flüchtlingswellen. Deswegen halte ich es nicht für sicher, dass Transformation tatsächlich stattfindet. Aber wenn sie nicht stattfindet, wäre das Ergebnis katastrophal.

In Ihrer kürzlich erschienenen Forschungsarbeit „Transformative Arbeitsmarktpolitik“ entwickeln Sie ein neues Verständnis davon, wie Politik mit derartigen Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt umgehen sollte. Warum brauchen wir das? Was sind die Schwächen des derzeitigen Systems?
 

Es sind vor allem zwei Aspekte. Der eine ist, dass die Arbeitsmarktpolitik bisher immer an manifeste Risiken oder Defizite anknüpft. Also man muss arbeitslos sein, man muss unqualifiziert sein. Wenn sich die Tätigkeit in Zukunft ändert oder wenn zu befürchten ist, dass man diese nicht mehr ausüben kann. Wenn man beschäftigt ist, dann ist eine Förderung eher nicht zu erwarten. Und das widerspricht eigentlich der gerade beschriebenen Logik von Transformation, die nicht Gesetzmäßigkeit, sondern Aufgabe ist. Danach müsste man auch Menschen fördern, die sich transformieren wollen, unabhängig davon, ob ihre Arbeitsplätze akut gefährdet sind. Der andere Aspekt ist, dass man bisher, um eine arbeitsmarktpolitische Förderung zu bekommen, abhängig ist von Geldgebern, die diese Situation beurteilen: Also, entweder ich bin arbeitslos, dann bin ich abhängig von Entscheidungen des Jobcenters oder der Arbeits­agentur. Oder ich bin beschäftigt, dann geht es um die Förderung von Weiterbildung im Rahmen des Qualifizierungschancengesetzes und so weiter. Und dann sind die Entscheider Arbeitgeber und Betriebsrat bzw. allgemein die Personalpolitik des Betriebes. Und wenn in dem Betrieb keine Weiterbildung stattfindet, wenn keine Weiterbildungspläne gemacht werden, wenn nicht mal eine Idee reift, wozu Weiterbildung gut sein könnte, dann kriege ich auch keine. Da kann die Bundesagentur anbieten, was sie will. Und wir sehen ja auch nicht, dass die Förderzahlen durch die Reform so unglaublich gestiegen wären. Das entwickelt sich relativ trendmäßig so wie früher beim Programm WeGeBau [Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer in Unternehmen, Anm. d. Red.]. Das heißt, die Leute sind entweder gefangen in ihrem Arbeitsverhältnis oder in ihrem Arbeitslosigkeitsstatus. Folgendes Beispiel: Wenn jemand hergeht und sagt, mein Job hat keine Perspektive, ich kündige jetzt, gehe zur Arbeitsagentur und möchte gefördert werden. Was sagt die Arbeitsagentur? Du kriegst jetzt erst mal eine Sperrzeit! Das macht das Problem deutlich. Die Menschen haben keine Möglichkeit, aus eigenem Antrieb heraus, Transformation zu betreiben.
Der zweite Aspekt betrifft die materielle Absicherung. Wenn ich beschäftigt bin und mache jetzt etwas im Rahmen des Qualifizierungschancengesetzes, dann ist über die Fortzahlung meines Arbeitsentgelts der Rentenbeitrag gesichert. Wenn ich arbeitslos bin, dann ist, zumindest wenn ich noch im Bezug von Arbeitslosengeld I bin, der Rentenbeitrag gesichert. Aber wenn ich selbst aus einem Job aussteige und wegen der dann verhängten Sperrzeit kein Arbeitslosengeld kriege, dann ist auch nichts mit Rentenbeiträgen. So, und dann kann man direkt weitergehen. Dann müssten eben auch Leute, die Hartz IV bekommen und an Weiterbildungsmaßnahmen in einer bestimmten Qualität teilnehmen, nicht nur das in Reformvorschlägen seit Langem geforderte Weiterbildungsgeld erhalten, also die Aufstockung ihrer Bezüge, sondern man müsste auch sagen: Wenn du eine Weiterbildung machst, dann besteht eigentlich kein Unterschied zu dem, der Ansprüche auf Arbeitslosengeld I hat. Während du die Weiterbildung machst, werden also Rentenbeiträge gezahlt. Man muss das in der Lebensperspektive denken. Es wird immer gesagt, die Leute denken zu wenig an die Rente. Mag sein, aber sie denken schon daran, wie sie dann irgendwann über die Runden kommen sollen. Das heißt, die Frage, ob man sich den Ausstieg aus einem Job überhaupt leisten kann, ist auch in der Perspektive auf das Alter zu beantworten. Und wenn man das nicht kann, dann werden all diese Angebote ins Leere laufen.

Und das ließe sich finanzieren? In der genannten Studie fordern Sie für derartige Qualifizierungsstrategien ein Sonderprogramm von jährlich mehreren Milliarden Euro. Provozierend oder ernst gemeint?
 

Im Grunde beides. Eine konkrete Rechengrundlage fehlt hierfür natürlich. Welche Annahme könnte man beispielsweise darüber treffen, wie stark derartige Angebote in Anspruch genommen werden würden? Ich habe einfach mal verschiedene Vergleichszahlen für unterschiedliche Ausgaben herangezogen und fand, dass 40 Milliarden Euro über zehn Jahre der Wertigkeit des Themas angemessen seien. Seitdem wurden 100 Milliarden Sondervermögen für die Ertüchtigung der Bundeswehr gefordert, was die Größenordnungen noch einmal verschiebt.

Wie ließe sich sicherstellen, dass mit einer solchen Förderung tatsächlich auch die Transformation unterstützt wird? Bedarf es nicht einer Lenkung der Weiterbildungsentscheidungen?
 

Das würde voraussetzen, dass wir eine Bewilligungsbürokratie hätten, die zutreffende Annahmen dafür hat, welche Weiterbildungsvorhaben transformationsförderlich sind und welche nicht. Doch die Arbeitsverwaltung kann nicht wissen, was derzeit niemand weiß. Ich stelle mir aber durchaus vor, dass Arbeits­agenturen und Jobcenter bei der Umsetzung eines solchen Sonderprogramms weiter eingebunden sind. Dennoch müsste man sich fragen, was passiert, wenn solche Fördermittel völlig freigegeben werden. Was würde passieren, wenn wir die Kreativität der Menschen freisetzen, was wäre das Risiko? Ich denke, das Risiko wäre eher, dass die Leute zu wenig Ideen haben, was sie machen könnten, und dass zu wenig abgerufen wird, als dass wir jetzt Geld verschwenden für unsinnige Weiterbildungen. Die Leute investieren ja ihre Zeit dafür und werden sich schon gut überlegen, ob das für sie einen Sinn hat. Wenn man jetzt auf die gelenkte Weiterbildung durch die Arbeitsverwaltung schaut, dann sehe ich nicht, dass da so eine hohe Weisheit am Walten ist. Natürlich müssten die Weiterbildungen schon eine gewisse Reichweite haben, um einen Transformationsprozess damit zu unterstützen. Aber die ganze Debatte um Fehlallokation und mögliche Mitnahme-Effekte ist stets von Angst geprägt. Eigentlich müsste man viel größere Angst davor haben, dass keine Weiterbildung passiert. Das ist ein Missverhältnis, das uns bremst.

In NRW richtet sich die Aufmerksamkeit stark auf das Rheinische Revier. Was muss hier die Arbeitsmarktpolitik leisten?
 

Wenn man sich zum Beispiel anschaut, dass allein für den Kohleausstieg 40 Milliarden Euro vorgesehen sind und sich dann mal überlegt, wie kleine Gebiete und wie wenig Menschen das überhaupt betrifft, dann sehe ich da doch ein gewisses Missverhältnis. Aber noch einmal zurück, stellen wir uns zum Beispiel jemand vor, der bei RWE Power arbeitet und der sagt: Es fängt jetzt an, mich zu nerven. Ich weiß jetzt immer noch nicht, wann der Kohleausstieg passiert. Jetzt haben wir gerade Krieg, wahrscheinlich verzögert sich das alles noch bis 2038. Will ich denn so lange noch mitmachen? Nein, jetzt könnte ich noch wechseln. Das ist eine so weitreichende Entscheidung, das ist doch niemals ein Mitnahmeeffekt. Also, wenn ich jetzt tatsächlich über eine Finanzierung der Weiterbildung plus eine Unterhaltssicherung und plus Rentenbeiträge nachdenke, das ist doch kein Mitnahmeeffekt. So was würde niemand machen. Ansonsten bin ich der Meinung, dass es keinen Grund gibt, arbeitsmarktpolitisch im Rheinischen Revier etwas Besonderes zu machen. Das Außergewöhnliche sind letztlich nur die Löcher in der Erde. Die Gruppe derer, die direkt im Braunkohlekomplex betroffen ist, liegt nur im einstelligen Prozentbereich. Es geht um eine sehr, sehr kleine Gruppe von Betroffenen. Die große Bedeutung des Rheinischen Reviers entsteht vor allem aus einer starken Interessenvertretung und aus der öffentlichen Sichtbarkeit.

Und wie verhält es sich dort mit dem Fachkräftebedarf?
 

Wenn wir auf den Fachkräftebedarf in der gesamten Region schauen, wie etwa im Handwerk, sind die Entgeltdifferenzen ein riesengroßes Problem. Das Handwerk kann nicht die bisherigen RWE-Löhne zahlen. Und aufstocken könnte man die Löhne mit Fördermitteln auch nicht einfach, weil es dann in den Betrieben Ungleichheiten gibt, die Ärger erzeugen. Was ich mir dagegen vorstellen könnte, wäre eine Übergangszeit, in der man so etwas macht, also mit einer Mischung aus öffentlichen und Sozialplanmitteln eine Lohnüberbrückung zu schaffen. Wobei hier wieder das Thema Rente zu berücksichtigen wäre. Es müsste also eine Möglichkeit geben, freiwillig Beiträge zu zahlen, die nachher auch zu entsprechend höheren Renten führen. Wenn man den Leuten, die aus dem Bergbau kommen, die Rente aufstockt, indem man zusätzliche Beiträge abführt, schafft das vermutlich nicht so viel Unfrieden im Betrieb, als wenn die Lohntüte unterschiedlich dick ist.
Und abhängig davon, welches Stilllegungsdatum real wird, zum Teil ist es so, dass man Leute neu ausbilden und einstellen muss, um überhaupt den Betrieb noch sicherzustellen. Die sind dann vielleicht 35 Jahre alt, wenn sie von der Stilllegung betroffen sind. Was macht man denn mit denen? Hier sind wir wieder bei transformativer Arbeitsmarktpolitik. Den Betroffenen muss man doch sagen: Du kannst bei uns einen Ausbildungsberuf erlernen, vielleicht Elektroniker für Betriebstechnik. Und du kannst auch noch zehn Jahre bei uns arbeiten. Aber wir machen jetzt schon einen Plan, was danach ist. Denn du kannst dann nicht mehr bleiben. So eine Fachkraft könnte zum Beispiel in die Windkraft gehen. Aber wollen die Leute das auch? Möglicherweise stehen die Windkraftflächen vielleicht ganz woanders, wollen sie da hin? All diese Sachen muss man berücksichtigen. Und für die Personalpolitik ist es natürlich ein Drama, dass es kein verlässliches Ausstiegsdatum gibt.
Wenn wir noch einmal auf die 40 Milliarden Euro schauen. Das war der politische Preis dafür, um überhaupt zu einem Ausstiegsgesetz zu kommen. Das muss man akzeptieren. Jetzt ist doch die Frage, wie man das Geld verwendet. Und da würde ich dafür plädieren: Nicht so eng! Das heißt nicht so eng nur auf die unmittelbar Betroffenen, nicht so eng nur auf Energie. Sondern einbetten in größere Konzepte.
 

Kontakt

Prof. Dr. Matthias Knuth
Research Fellow am
Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ), Duisburg
Tel.: 0203 3791821
matthias.knuth@uni-due.de

Interview und Text

Josef Muth
Tel.: 02041 767156
j.muth@gib.nrw.de 
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