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(Heft 2/2022)
Lokale Ökonomie als Instrument der Armutsbekämpfung

„Das lebendige Kleingewerbe in den Quartieren ist Identifikationsfaktor und bedeutet Lebensqualität“

Lokale Ökonomie bezeichnet die Gesamtheit aller wirtschaftlichen Aktivitäten an einem Ort, doch vor allem in ihrer sozial-integrativen Funktion geht sie weit über das Ökonomische hinaus. Dass lokale Ökonomie auch ein Instrument zur Armutsbekämpfung sein kann, zeigt ein Gespräch mit Dr. Ann Marie Krewer, Leiterin des Instituts SO.CON – Social Concepts der Hochschule Niederrhein, und mit Prof. Dr. Angelika Krehl, Leiterin des Niederrhein Instituts für Regional- und Strukturforschung (NIERS) an der Hochschule Niederrhein.

G.I.B.: Frau Dr. Krewer, als Adjektiv bezieht sich „lokal“ auf kleine geografische Räume. Welcher geografische Raum ist gemeint, wenn von lokaler Ökonomie die Rede ist: die Stadt insgesamt, der Stadtteil oder – noch kleinteiliger – das Quartier?
 

IMG_0948_01.jpgDr. Ann Marie Krewer: Da gibt es keine einheitliche Festlegung. Geprägt wurde der Begriff „Lokale Ökonomie“ Anfang der 1980er Jahre in Großbritannien von regional- und kommunalpolitischen Initiativen im Kontext von Strategien der Selbsthilfe gegen Armut, Arbeitslosigkeit sowie gegen wirtschaftlichen und sozialen Verfall. Ziel war, kommunale oder regionale Wirtschaftskreisläufe zu beleben und mittels endogener Potenziale in einer Kommune oder Region Arbeitsplätze zu schaffen. Die damals von James Robertson auf einem Wirtschaftsgipfel kreierte Formulierung „local needs could be met by local work using local resources“ bringt es auf den Punkt. Bei unserer Arbeit definieren wir den Begriff „Lokale Ökonomie“ etwas kleinteiliger, also nicht bezogen auf die Region oder die Stadt, sondern auf den Stadtteil oder das Quartier.

Was zeichnet lokale Ökonomie aus, was ist ihre besondere Qualität? 
 

Dr. Ann Marie Krewer: Charakteristisch für lokale Ökonomie ist, dass sie verschiedene Funktionen im Quartier übernimmt, nämlich eine Versorgungs-, eine Beschäftigungs- und eine soziale bzw. integrative Funktion und mit all dem letztlich eine Stabilisierungs- bzw. Aufwertungsfunktion. Lokale Ökonomie hat also eine mehrdimensionale Bedeutung für die Menschen, die in dem Quartier oder Stadtteil leben. In ihrer Versorgungsfunktion stellt sie sicher – wenn sie denn funktioniert –, dass Menschen in ihrem unmittelbaren Umfeld Waren und Dienstleis­tungen finden, die sie für den täglichen Bedarf benötigen. Die wohnungsnahe Versorgung ist insbesondere für sozial benachteiligte oder ältere Menschen, die oft weniger mobil sind, unabdingbar. Diese Funktion übernehmen auch Filialisten in Quartieren. Für die besondere Qualität der lokalen Ökonomie sorgen aber keine Filialisten, sondern in der Regel ein inhaber- oder inhaberinnengeführter Einzelhandel im Quartier, der im Idealfall schon viele Jahre am Standort aktiv und dort verwurzelt ist, der sich auf die Spezifika seiner Kundinnen und Kunden wie etwa eine geringere Kaufkraft einstellt, die Kund*innen teilweise schon viele Jahre persönlich kennt, der sich vielleicht auch ehrenamtlich im Quartier engagiert und eine Verbindung sieht zwischen Umfeld und eigenem Geschäft. In der Regel haben wir es dabei mit Klein- und Kleinstunternehmen zu tun. 

Als solche gelten Unternehmen mit zehn oder weniger Beschäftigten. Ist damit nicht zugleich die Bedeutung der zweiten von Ihnen genannten Funktion lokaler Ökonomie, der Beschäftigungsfunktion, relativiert?
 

Angelika_Krehl_01.jpgProf. Angelika Krehl: Keineswegs. Wir sollten die Bedeutung von lokaler Ökonomie nicht unterschätzen, denn wenn wir sie in ihrer Gesamtheit betrachten, arbeiten dort mehr Menschen als in der Chemieindustrie. Dass lokale Ökonomie selbstverständlich nicht das komplette Arbeitskräftepotenzial eines Quartiers oder Stadtteils aufnehmen kann, ist dabei kein Problem, denn Quartiere funktionieren ja nicht autark, sondern sind eingebunden in die Stadt oder Region. Wenn also lokale Ökonomie Arbeitsmarkt- und Armutsprobleme gewiss nicht allein lösen kann, so hat sie doch eine wichtige Funktion auf dem Weg dorthin. So können gerade kleinste Gewerbebetriebe Arbeitsuchenden einen niedrigschwelligen Zugang zum Arbeitsmarkt bieten. Das ist vor allem wichtig für junge Menschen in benachteiligten Quartieren, die in erwerblosen Haushalten aufgewachsen sind und so eine Idee, eine Vorstellung von einer beruflichen Perspektive entwickeln können. Im ESF-Bundesprogramm „Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier“ (BIWAQ) zum Beispiel, an dem wir uns beteiligen und das langzeitarbeitslose Menschen adressiert, wollen wir über Betriebserkundungen Arbeitsuchende und Arbeitskräfte suchende Betriebe wie etwa den kleinen Blumenhandel oder die Gastronomie miteinander bekannt machen, sodass beide Seiten Vorurteile abbauen können und ggfs. neue Arbeitsverhältnisse entstehen. Zuweilen haben Kleinbetriebe um die Ecke auch Vorbildfunktion hinsichtlich einer möglichen Selbstständigkeit. Die Inhaber*in ist ein Mensch wie du und ich und hat einen eigenen Laden, das kann Gründungshürden in den Köpfen absenken. Richtig ist aber auch: Die Beschäftigungsfunktion lokaler Ökonomie ist unserer Ansicht nach eher nachrangig. Der Mehrwert lokaler Ökonomie für die Armutsbekämpfung resultiert nicht nur aus der Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommensmöglichkeiten, sondern mehr noch aus seiner sozial-integrativen Funktion, denn Armut umfasst mehr als die Abwesenheit finanzieller Mittel. Zur umfassenden Bewertung lokaler Ökonomie müssen wir sie also immer in ihrer komplexen Funktionalität zur Kenntnis nehmen. 

Worin konkret zeigt sich die sozial-integrative Funktion lokaler Ökonomie und wie ist sie mit den anderen Funktionen verbunden?
 

Dr. Ann Marie Krewer: Ein einfaches, aber sehr anschauliches Beispiel für die Verknüpfung der verschiedenen Funktionen zeigt sich am Büdchen an der Ecke, das von der Wirtschaftsförderung einer Stadt kaum als hochwertiger Einzelhandel betrachtet wird, das aber der wohnortnahen Daseinsvorsorge dient, weil Menschen dort am späten Abend noch einen Liter Milch kaufen können und wo sich – Stichwort: sozial-integrative Funktion – für alleinlebende oder vereinsamte Menschen die Möglichkeit ergibt, noch ein Pläuschchen zu halten. Während sich in vielen Fußgängerzonen von Einkaufszentren und Citys die immer gleichen Filialen von Einkaufsketten aneinanderreihen, sodass man mitunter nicht weiß, in welcher Stadt man eigentlich gerade ist, bedeutet eine funktionierende lokale Ökonomie eine identitätsstiftende Vielfalt an Geschäften und Werkstätten, die das Image und die Attraktivität des Quartiers prägen, aber auch die Selbstwahrnehmung der sich hier alltäglich bewegenden Bewohner*innen, denen so gespiegelt wird, an welchem Ort sie leben. 
Hier kommen Menschen zusammen, bilden sich kleine Netzwerke, gelingt mit der Kommunikation gesellschaftliche Partizipation, werden Informationslücken zumindest partiell aufgehoben, insofern hier Menschen in prekären Situationen oft wichtige Hinweise auf freie Wohnungen oder Jobs bekommen können oder Antwort finden auf Fragen nach möglichen Hilfeangeboten bei speziellen Problemlagen und sei es auch nur die Auskunft über Nachhilfeangebote im Fach Mathematik. Gerade für ältere oder verein­samte Menschen ist der Laden um die Ecke nicht selten die einzige noch erreichbare Anlaufstelle. Das zeigt: Bei lokaler Ökonomie geht es, nicht nur um Umsätze, Wirtschaftswachstum und Gewinne, sondern auch um die Verbesserung der Lebensqualität im direkten Wohnumfeld.

Wenn es diese identitätsstiftende lokale Ökonomie aber nicht mehr gibt, weil Betriebe aufgrund ungelöster Nachfolgeprobleme oder mangels Kaufkraft ihrer Kundschaft den Laden schließen müssen, – was bewirkt so eine Konzentration von Leerständen in einem Quartier? 
 

Dr. Ann Marie Krewer: Die häufig beobachtete Entwicklung vom vollständigen Angebot mit pulsierendem Leben zu zunehmenden Leerständen inklusive ausbleibender Kundschaft aufgrund von Armutslagen, der sogenannte Trading-Down-Effekt, oder auch von Desinteresse gegenüber stationärem Einzelhandel, ist zunächst auch ein Risiko für die restliche lokale Ökonomie. Zudem erweckt eine vernachlässigte Infrastruktur leicht den Anschein eines insgesamt links liegen gelassenen Quartiers mit der Folge, dass sich die hier lebenden Menschen vernachlässigt – zuweilen sogar zurückgelassen fühlen. Die sinnliche Wahrnehmung von Leerständen erzeugt schnell ein Gefühl der eigenen Wertlosigkeit, denn der Eindruck, dass sich hier offensichtlich niemand um eine Verbesserung der Lage zu kümmern scheint, schlägt durch auf das Selbstgefühl und bewirkt die Schlussfolgerung: „Dann kümmert sich auch niemand um mich.“ Um dem vorzubeugen, ist es für Kommunen ratsam, sich die Broken-windows-Theorie vor Augen zu führen, die vom Zusammenhang zwischen dem Verfall von Stadtgebieten und Kriminalität ausgeht und wozu die These gehört, dass eine zerbrochene Fensterscheibe schnell repariert werden muss, um weitere Zerstörungen im Stadtteil zu verhindern, sprich: einen Leerstand schnell zu beseitigen, um einen Abwärtstrend zu stoppen.

Prof. Angelika Kehl: Ein weiterer Aspekt kommt hinzu: Menschen oder Regionen, die sich von „der“ Politik nicht wahrgenommen oder vergessen fühlen, tendieren eher zu Mythenbildung und extremerem Wahlverhalten, also zu Negativspiralen, die den gesellschaftlichen Zusammenhalt, die demokratischen Strukturen auf die Probe stellen können, wie Untersuchungen zur Korrelation zwischen Armut, Perspektivlosigkeit und extremem Wahlverhalten zeigen – die „revenge of the places that don‘t matter“ wie Kolleg*innen von mir es einmal formuliert haben, also die Rache der Orte, die keine Rolle spielen. 

Welchen Handlungsspielraum haben Kommunen, um die lokale Ökonomie zu fördern, welche Personen oder Institutionen müssen dazu kooperieren? 
 

Prof. Angelika Kehl: Das Wichtigste ist sicher, überhaupt erst mal hinzuschauen, wahrzunehmen und nichts im Sinne eines vermeintlich positiven Stadtmarketings zu beschönigen. Gefragt ist vielmehr eine ehrliche Bestandsaufnahme, gefolgt von einer genauen Analyse der Funktion eines Quartiers, seiner sozialen und branchentechnischen Strukturierung sowie der Kaufkraft der hier lebenden Menschen, um dann zielgerichtet vorgehen zu können. Mit dem Sig­nal „wir schauen hin“ zeigt eine Stadt zudem, „uns ist es nicht egal, wie es hier ausschaut, wir sehen hin, wir intervenieren und schaffen Möglichkeiten“ – und das wiederum bindet auch Menschen, gibt ihnen das Gefühl, nicht egal zu sein. 
 
Dr. Ann Marie Krewer: Die Bereitschaft der kommunalen Akteure inklusive der Wirtschaftsförderung sowie die Passgenauigkeit der Maßnahmen sind gewiss Gelingensfaktoren. Doch was genau „passgenau“ ist, ist gar nicht so leicht zu bestimmen, wie manche Beispiele aus Kommunen zeigen. Viele von ihnen haben ja in ihrer strategischen Ausrichtung auf Quartiere und Stadtentwicklung eine Leitidee, wohin sich ein Quartier entwickeln soll. So hatte eine Kommune im Rahmen eines unserer Projekte die Leitidee, in einem Stadtteil ein Kreativquartier aufzubauen. Doch unsere genaueren Analysen zeigten, dass das Potenzial dazu fehlte. Wichtig ist also, die tatsächliche Situation vor Ort zu erkennen und das endogene Potenzial im Quartier zu stärken. 
Das erste Ressort einer Kommune, das sich mit der gesamtstädtischen Struktur und Ausrichtung beschäftigt, ist sicher die Stadtentwicklung. In der weiteren Umsetzung in die Quartiersentwicklung hinein ist ein integriertes Vorgehen sinnvoll, in das die Wirtschaftsförderung, aber auch zum Beispiel die Sozialplanung mit einbezogen sind. Doch in vielen Kommunen ist die Wirtschaftsförderung auf Gründungsberatung, Leuchtturmprojekte und große Industrieansiedlungen fokussiert, um vor allem Arbeitsplätze zu generieren. Mancher Wirtschaftsförderung ist die lokale Ökonomie viel zu kleinteilig, sie verkennt damit die Bedeutung der lokalen Ökonomie für die gesamte Stadtgesellschaft. Doch es gibt auch positive Ausnahmen. In der Stadt Viersen zum Beispiel ist das Citymanagement als Teil der Wirtschaftsförderung für diesen kleinteiligen Sektor zuständig. Das war eine strategische Entscheidung der Stadt. Das hat viel mit Personen zu tun, die über Entscheidungskompetenz verfügen, aber auch mit dem kommunalpolitischen Setting insgesamt und der Frage: Wie bedeutsam ist die Sozialplanung vor Ort? Denn in der Umsetzung ist eine integrierte Sozialplanung unverzichtbar. Sie analysiert gemeinsam mit anderen Fachbereichen der Kommunalverwaltung und den Akteuren vor Ort die sozialen Lagen und Entwicklungen in den Quartieren, weist auf bestehende oder absehbare Problemstellungen hin und kann somit die notwendigen Impulse setzen, um Abwärtsentwicklungen frühzeitig entgegenzutreten. Ist der Teufelskreis von Leerstand, Verwahrlosung und Stigmatisierung in den Quartieren einmal geschlossen, braucht es langjährige Anstrengungen, um in diesen Quartieren die Lebensqualität wieder anzuheben.

Gibt es auch Faktoren, die bei dieser Entwicklung als Hindernisse wirken?
 

Dr. Ann Marie Krewer: Ja, denn bei der Entwicklung lokaler Ökonomie geht es immer auch um Immobilien. Doch bei der Bekämpfung von Leerständen scheitern Kommunen nicht selten daran, die Eigentümer*innen zu ermitteln. Sie wohnen nicht selten ganz woanders oder die Immobilie wird nur noch als Abschreibungsobjekt genutzt oder sie ist Teil eines Hedgefonds oder eines ETF-Portfolios. Speziell in Deutschland ist es sehr schwer, an Immobilieneigentümer*innen heranzukommen, weil das Eigentum sehr geschützt ist. Das ist zum Beispiel in den Niederlanden anders. Da haben Kommunen viel mehr Durchgriffsrecht auf die Immobilieneigentümer*innen, wenn etwa ein Haus übermäßig lange leer steht. 
 
Prof. Angelika Kehl: Ein weiterer wichtiger Aspekt in diesem Zusammenhang ist sicher das Eigentum der Kommunen an Flächen und Wohnungen. Allzu oft verkauften Städte ihren kommunalen Wohnungsbestand, also ihr sozialpolitisches Tafelsilber, um ihren Haushalt zu entlasten. Doch das ist zu kurz gedacht, denn damit geben sie ihre Gestaltungsmöglichkeiten aus der Hand. Statt Flächen an Meistbietende zu verkaufen, wäre es in einigen Fällen sicher ratsam, sie strategisch im Sinne des Gemeinwohls selbst zu entwickeln. 

Welche Bedeutung haben Förderprogramme von Bund und Land, um die Entwicklung lokaler Ökonomie zu forcieren? 
 

Dr. Ann Marie Krewer: Zur Leerstandszwischennutzung oder zur Flächennutzung gibt es diverse Förderprogramme, aber oft mangelt es in den kleinen Betrieben der lokalen Ökonomie an Wissen darüber sowie an Zeit, um tatsächlich an die Mittel zu kommen. Hier bietet sich aufsuchende Beratung an, denn der bloße Hinweis, es stehe doch alles im Netz, genügt sicher nicht.
 
Prof. Angelika Kehl: Die Frage ist auch, ob die Projektförmigkeit solcher Programme und Aktivitäten geeignet ist, um Quartiere nachhaltig zu stabilisieren und zu entwickeln. Zu prüfen wäre, Planstellen, also Dauerstrukturen zu schaffen, statt sich alle drei Jahre für neue Förderanträge in neuen Programmen etwas Neues, Innovatives überlegen zu müssen, anstatt bewährte Ansätze fortführen zu können. Die Probleme sind ja nicht innovativ, sie bleiben, von Variationen abgesehen, im Grunde immer die gleichen.
 

Kontakte

Dr. Ann Marie Krewer, Institutsleitung
SO.CON Social Concepts – Institut für Forschung und
Entwicklung in der Sozialen Arbeit
Hochschule Niederrhein, University of Applied Sciences
Tel.: 02161 1866250
ann-marie.krewer@hs-niederrhein.de
www.hs-niederrhein.de/socon/
Prof. Dr. Angelika Krehl, Institutsleiterin
NIERS VWL, regionale und sektorale Strukturpolitik
Tel.: 02161 1866336
angelika.krehl(@)hs-niederrhein.de
https://www.hs-niederrhein.de

Das Interview führten

Susanne Marx
Tel.: 02041 767201
s.marx@gib.nrw.de
Paul Pantel
Tel.: 02324 239466
paul.pantel@vodafonemail.de

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Paul Pantel
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