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(Heft 3/2021)
Fachforum Kommune: Sozialplanung und Steuerung

Bruch mit der Tradition des Nichtwissens

Das von der G.I.B. organisierte Fachforum Kommune beschäftigt sich mit Fragen rund um die integrierte Sozialplanung, Steuerung und Sozialpolitik in der Kommune und richtet sich insbesondere an Dezernentinnen und Dezernenten, Fachbereichs- und Amtsleitungen sowie Stabsstellen. Thema eines Fachforums im Juli 2021 war die Bedeutung von datenbasiertem Wissen für die Entwicklung wirksamer sozialpolitischer Interventionen im Rahmen der Corona-Pandemie.

Wir waren schon mal weiter in dieser Sache. Vor hundertfünfzig Jahren. Da gab es während der großen Cholera-Epidemie in einigen Kommunen, darunter in Köln, offizielle Karten, in denen, differenziert nach kleinen Sozialräumen, die exakte Zahl der Erkrankten und Verstorbenen verzeichnet waren – eine Kartografie der Epidemie, wie man sie in der aktuellen Corona-Krise lange vergeblich suchte.

In digitalen Zeiten ein erstaunliches Phänomen, das Dr. Felix Römer, Mitarbeiter am Lehrstuhl für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte der Humboldt-Universität Berlin und Referent des Fachforums, als symptomatisch bezeichnet für „die lange Tradition des Nichtwissens über ökonomische, soziale und gesundheitliche Ungleichheiten in Deutschland bis auf die Ebene von Kommunen.“

Drei Gründe sieht er für die Vernachlässigung und Marginalisierung des Themas in Gesellschaft, Politik und Wissenschaft in der Geschichte der Bundesrepublik. Ers­tens: Der Kalte Krieg, der es nicht opportun erscheinen ließ, über Klassengegensätze zu sprechen. Zweitens: Der mit dem „Wirtschaftswunder“ einhergehende Anstieg der Realeinkommen und dem damit verbundenen Vertrauen in ein Wachstumsparadigma, wonach alle davon profitieren. Drittens: Das Selbstbild einer „nivellierten Mittelstandsgesellschaft“, in der es angeblich keine großen sozialen Ungleichheiten mehr gibt.

Im Vergleich zu Ländern wie Großbritannien mit seinem „Index of Multiple Deprivation“ gab es laut Felix Römer in Deutschland lange kaum statistische Infrastrukturen für die Analyse und das Monitoring von Trends in der Einkommens- und Vermögensverteilung. Erst ab den achtziger Jahren befasste sich die Gesellschaft intensiver mit dem Thema Armut, erst seit den 2000ern wurden auch Einkommens- und Vermögensverteilung zum politischen Thema.

Das Nichtwissen darüber und seine teils politische Marginalisierung reichen bis in die aktuelle Corona-Zeit: Erst seit wenigen Jahren wird versucht, multiple soziale Deprivation kleinräumig zu kartografieren, denn nur mit solchen Daten kann man „quasi in Echtzeit, detaillierte und repräsentative Evidenz erhalten über Zusammenhänge zwischen sozioökonomischen Lebenslagen und der Anfälligkeit für das Coronavirus.“ Berichte über Corona-Ausbrüche in Schlachthöfen boten lediglich „anekdotische Evidenz“, die nur kurzzeitig Aufmerksamkeit fanden.

Erst ab Herbst 2020 tauchten vereinzelte Statistiken und Analysen auf, oft nur grob unterteilt nach Postleitzahlen und mitunter „komplexem Kriterienkatalog“ hinsichtlich der ökonomischen Verhältnisse. Was nach wie vor fehlt, so Felix Römer, sind „langfristige statistische Infrastrukturen“. Langfristig, „weil wir Zeitreihen benötigen für die medizinsoziologische Forschung und für die Sozialberichterstattung.“

Schaffen muss die statistische Infrastruktur der Staat, verantwortlich sind aber auch Zivilgesellschaft, Medien und Wissenschaft. Um angemessen etwa auf eine Pandemie reagieren zu können, bedarf es nach seiner Ansicht bei allen genannten Akteuren, – um eine Analogie zu verwenden –, einer Art „statistischen Literarizität“, also größerer Kompetenz und mehr Bewusstsein für die Relevanz von Sozialstatistiken auch auf kommunaler Ebene.

Stadt Köln: Schließung des Daten-Gaps
 

Das Vorhandensein statistischer Literarizität lässt sich der Stadt Köln bescheinigen, insofern ihr im Kontext der Corona-Pandemie sehr schnell „der Gap zwischen dem, was an Daten vorliegt, und dem, was wir bräuchten, um angemessen handeln zu können“, bewusst geworden ist und die deshalb unverzüglich anhand einer vom städtischen Gesundheitsamt beim Fraunhofer-Institut für Intelligente Analyse- und Informationssysteme (IAIS) in Auftrag gegebenen Studie eine Kartografie des Infektionsgeschehens in Kombination mit soziodemografischen Daten erstellt hat und so datenbasiert die Aktion „Corona in vulnerablen Stadtteilen – städtische Impfaktionen in Köln“ starten konnte.

Das berichtet Günter Schlanstedt, Leiter der beim Dezernat für Soziales, Gesundheit und Wohnen der Stadt Köln angesiedelten Stabsstelle Sozialplanung und Sozialberichterstattung. Er leitet zugleich die Geschäftsstelle des fünfzehn Sozialräume umfassenden städtischen Programms „Lebenswerte Veedel“.

Ziel der Verantwortlichen war, Impfungen nicht nach der damals noch geltenden, am Alter orientierten Impf-Priorisierung vorzunehmen, sondern an einer aus drei Kriterien resultierenden Rangfolge von Sozialräumen auf Stadtteilebene. Erstes Kriterium war die mittlere Inzidenz im Zeitraum eines Monats. Zweites Kriterium war die „Bevölkerungsdichte pro Wohnadresse“, „eine Kennzahl“, so Günter Schlanstedt, „mit der sich auch eine verdichtete Bebauung in Form von Hochhäusern abbilden lässt.“ Drittes Kriterium war die sozioökonomische Situation in den Sozialräumen, gemessen an den dort lebenden Transferbeziehenden nach SGB II und SGB XII, „denn es gibt genug Studien, die eine enge Korrelation zwischen ökonomischer Lage und gesundheitlichem Status bis hin zur Lebenserwartung nachgewiesen haben.“

Orientiert am Mix aus diesen drei Kriterien haben die Verantwortlichen eine Rangfolge der 86 Stadtteile gebildet, an deren Spitze die fünfzehn Sozialräume des städtischen Programms „Lebenswerte Veedel“ standen. Da klar war, dass der Impfstoff nicht für alle hier lebenden Menschen ausreichen würde, schrumpfte die Zahl der ausgewählten Gebiete – auf Platz 1 stand der Stadtteil Chorweiler – auf sieben Sozialraumgebiete, in denen insgesamt 123.000 Menschen wohnen.

Parallel dazu hatte sich die Stadt vom Gesundheitsministerium des Landes die Genehmigung eingeholt, in den ausgewählten Gebieten von der Impf-Priorisierung abweichen zu dürfen und in der Folge rund 6.600 zusätzliche Impfdosen zur Verfügung gestellt bekommen. Gleichzeitig wurde ein 1,7 Millionen Euro umfassendes Förderprogramm mit dem Titel „Im Veedel gegen Corona – Aufklären, Testen, Impfen“ aufgelegt, kombiniert mit Werbeaktionen der Sozialkoordinatorinnen und -koordinatoren sowie freier Träger vor Ort in allen digitalen und analogen Medien sowie mit persönlicher Ansprache. So exakt festgelegt waren die Räume, für die die Impf-Priorisierung aufgehoben war, sagt Günter Schlanstedt, „dass auf den Flyern in zehn Sprachen die infrage kommenden Hausnummern eingetragen waren.“

Eine datenbasierte Aktion mit großem Erfolg: „Als der Impf-Bus ankam, standen schon hunderte Leute auf dem Platz. Nominal war die Zahl der geimpften Menschen in Chorweiler am höchsten, aber auch am Kölnberg, einem kleineren Gebiet, das hinsichtlich seiner sozioökonomischen Situation als besonders vulnerabel gilt“, war die Impfbereitschaft bezogen auf die impfberechtigte Bevölkerung (über 18-Jährige) hoch.

Stadt Bielefeld: Krise als Katalysator für Innovation
 

Nicht, wie in Köln, mit dem Impfgeschehen, sondern vorrangig mit den sozial- und bildungspolitischen Folgen der Corona-Pandemie haben sich die politisch Verantwortlichen in der Stadt Bielefeld befasst.

Klar war auch hier: Ohne kleinräumige Daten keine passgenauen Taten. Zum Glück, sagt Silke Aron vom städtischen Büro für Integrierte Sozialplanung und Prävention, gibt es in der ostwestfälischen Metropole einen kleinräumigen Lebenslagenbericht, einen von der Stadt erstellten Lernreport, Gesundheitsberichte des Gesundheitsamts sowie im Rahmen von Stadtteilkoordination, Sozialarbeit und Quartiersbetreuung gewonnene „Erfahrungen aus der Praxis“, festgehalten im Anfang des Jahres neu geschaffenen „Corona-Sozialmonitoring“.

Entstanden ist auf dieser Grundlage im Laufe von zwei „Zukunftskonferenzen“ und in Kooperation zwischen Politik, Verwaltung, Trägern, Vereinen sowie Bürgerinnen und Bürgern der von fast allen im Rat vertretenen Parteien begrüßte Corona-Aktionsplan „Bielefeld hält zusammen“ mit einem Finanzvolumen von 4,3 Millionen Euro. Er soll, so das erklärte Ziel, die sozialen und bildungspolitischen Folgen der Corona-Pandemie mildern und allen Zielgruppen rasch zugutekommen.

Weil jedoch in Zeiten der Pandemie alle Menschen, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß und auf divergierende Art und Weise, von Bewegungsmangel oder von Vereinsamung betroffen sind, haben sich die Akteure zielgruppenübergreifend auf die Bildung von acht thematischen Clustern geeinigt: „Aktivierung, Freizeit und Bewegung“, „Teilhabe durch Digitalisierung“, „Prävention und Gesundheitsförderung“, „Arbeitsmarkt“, „Zugänge, Armut und Vereinsamung“, „Schule und Bildung“, „Sprachförderung“ sowie „Gleichstellung der Geschlechter“.

Zugeordnet sind diesen acht Schwerpunktthemen insgesamt 58 zielgruppenspezifische und kleinräumig organisierte Einzelmaßnahmen: von der Sprachförderung für Frauen mit Migrationshintergrund über Bewegungsangebote für Kinder und Jugendliche bis hin zur Bekämpfung von Gewalt in Familien. Silke Aron: „Aufgrund der dynamischen Rahmenbedingungen bildet der Aktionsplan kein abgeschlossenes Konzept. Vielmehr sollen die Maßnahmen laufend angepasst und weiterentwickelt werden, und zwar weiterhin mit einer hohen Beteiligungsorientierung und nicht an den Bedarfen vorbei.“

„Wir wollen diese Krise als Katalysator für Innovation nutzen“, ergänzt sie, „und das betrifft vor allem weitere Zukunftskonferenzen, noch mehr bürgerschaftliche Partizipation, ein vom Büro für Integrierte Sozialplanung und Prävention koordiniertes Finanz- und Fachcontrolling sowie eine umfassende Öffentlichkeitsarbeit.“

Offener Umgang mit Daten
 

Angesprochen ist mit dem Thema Öffentlichkeitsarbeit die Frage nach dem Umgang mit erhobenen Daten. Manche Kommunen agieren da, insbesondere bei kleinräumig erfassten Daten, eher zurückhaltend. Sie befürchten Stigmatisierungen im Sinne von: „In der Straße leben die Infizierten!“ Bei aller Plausibilität der Überlegungen zeigt sich hier eine eher paternalistische Einstellung, die der beabsichtigten Beteiligung von betroffenen Menschen und engagierten Akteuren der Zivilgesellschaft eher zuwiderläuft. Das zentrale Abschluss-Plädoyer beim Fachforum Kommune: Auf validen Daten basierendes Wissen, mehr Diskussion auch über „unbequeme“ Themen sowie mehr sozialpolitische Interventionen können helfen, soziale Ungleichheiten abzubauen. Nichtwissen aber, das hat die Corona-Pandemie eindringlich vor Augen geführt, kann Leben kosten. Da fällt die Entscheidung über das richtige Vorgehen nicht schwer.

Ansprechpersonen in der G.I.B.

Lisa Bartling
Tel.: 02041 767263
l.bartling@gib.nrw.de

Tim Stegmann
Tel. 02041 767264
t.stegmann@gib.nrw.de

Kontakte

Dezernat für Soziales, Gesundheit und Wohnen der Stadt Köln
V/3 Sozialplanung/Sozialberichterstattung
Günter Schlanstedt
Tel.: 0221 22129091
guenter.schlanstedt@stadt-koeln.de

Büro für Integrierte Sozialplanung und
Prävention der Stadt Bielefeld
Silke Aron
Tel.: 0521 512338
silke.aron@bielefeld.de

Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl
für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte
Humboldt-Universität Berlin
Dr. Felix Römer
fe.roemer@hu-berlin.de

Autor

Paul Pantel
Tel.: 02324 239466
paul.pantel@vodafonemail.de
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