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(Heft 2/2021)
Komplexität und Kooperation

Vor dem Handeln steht das Verhandeln

Politisches Handeln verlagert sich immer mehr aus hierarchischen Institutionen in pluralistische Verhandlungssysteme, in denen Ziele und Vorhaben nur mit der Zustimmung aller Beteiligten verwirklicht werden können. Kooperation und somit auch die Organisation von Kooperation gewinnen zunehmend an Relevanz.

Das leuchtet ein: In unserem modernen, ins­titutionell differenzierten politischen System sind Akteure unterschiedlicher Ebenen und Sektoren aufeinander angewiesen, müssen ihre Entscheidungen koordinieren und gemeinsame Leistungen erbringen, um komplexe kollektive Probleme, die alle Organisations- und Gebietsgrenzen überschreiten, lösen zu können. Kurzum: Sie müssen kooperieren.

Was abstrakt klingt, erschließt sich schnell beim Blick auf das große Ganze: Hier erweist sich Kooperation als unabdingbar, um mit den Grenzen des Markts und des hierarchischen Staats zurechtzukommen. Das ist zumindest die These von Prof. Dr. Arthur Benz, Professor im Ruhestand für Politikwissenschaft an der TU Darmstadt. Er hat sich in seiner Forschungslaufbahn intensiv mit der „Politik in Mehrebenensystemen“ wie der föderal organisierten Bundesrepublik Deutschland oder der Europäischen Union befasst sowie mit der Bedeutung von Regionalisierung und deren Auswirkung auf die lokal betroffenen Akteure.

Dass das Thema Kooperation in den vergangenen Jahrzehnten stetig an Bedeutung gewonnen hat, führt er auf die Grenzen des Neoliberalismus zurück, mit dessen Betonung der Marktkräfte und des Wettbewerbs als Selbstregulationsmechanismus: „Wir erkennen inzwischen in vielen Bereichen, dass wir die Probleme, vor denen die heutigen Gesellschaften stehen, nicht mehr einfach über den Markt regeln können. Und auch der klassische Staat, der von oben herab regiert hat, schafft dies nicht, weil die Probleme zu komplex sind und die Aufgabenbewältigung lange Zeithorizonte ins Auge fassen muss. Vor diesem Hintergrund ist es für alle Beteiligten sinnvoll, sich auf Kooperation einzulassen.“

Auch die Verwaltung habe Kooperation schon früh als Form einer Umsetzungsstrategie beim Vollzug bestehender Gesetze entdeckt, so Arthur Benz, und in der Folge auch die Wissenschaft, speziell die Verwaltungswissenschaft und hier vor allem die Implementationsforschung, die sich mit dem Vollzug, also der Umsetzung von Gesetzen befasst. Zugrunde lag die Erkenntnis, dass die idealtypische Vorstellung – der Gesetzgeber erlässt ein Gesetz und die Verwaltung weiß sofort, was sie zu tun hat, – in der Realität oft nicht funktionierte oder es beim Vollzug der Gesetze zu Verzögerungen kam. Besonders eklatant war das meist Machtverhältnissen geschuldete Nicht-Funktionieren im Bereich Umweltschutz.

„Vollzugsdefizite“ wurde zum stehenden Begriff. Klang negativ, aber schon bald war klar, so Arthur Benz, „dass Vollzugsdefizite nicht unbedingt Defizite sind, sondern zugleich Spielräume, die die Verwaltung nutzen kann, um abzuwägen – ein Stichwort, das damals von der Rechtswissenschaft in die Verwaltungswissenschaft überführt wurde. Das erschloss neue Wege, mit Vollzugsdefiziten kreativ und produktiv umzugehen, nämlich kooperativ oder informell.“

Fortan hat sich eine Vollzugsstrategie etabliert, bei der die Verwaltung mit den Adressaten oder auch Interessenten des Verwaltungshandelns in Verhandlungsprozesse tritt: „So ließen sich Entscheidungen schneller treffen und es entstand mehr Rechtssicherheit, sprich: weniger Klagen.“ Die stärkere Beteiligung Betroffener an der Verwaltung war die Geburtsstunde von Begriffen wie der „informale Rechtsstaat“, der „kooperative Staat“ oder „kooperatives Verwaltungshandeln“.

Kooperationskultur zwischen Bargaining und Arguing
 

Vor dem Handeln steht also das Verhandeln über das richtige gemeinsame Vorgehen und damit Kooperation. Eine Denk- und Verhaltensweise, die sich in immer mehr politischen und gesellschaftlichen Handlungsfeldern und auf allen Ebenen, der staatlichen wie auch der regionalen und kommunalen, durchgesetzt hat.

Schon früh hat Arthur Benz ein Konzept entwickelt, das zwischen drei Arten des Verhandelns differenziert. Zugleich hat er unterschiedliche Verhandlungsentwicklungen skizziert, die von einer misstrauischen Art des Verhandelns über eine vertrauensbildende schließlich zu einer vertrauensvollen Art des Verhandelns führen können.

Ein Modus für die misstrauische Art ist demnach das „positionsbezogene“ Verhandeln, bei der jede Seite ihre eigenen Interessen durchzusetzen versucht, und dazu ihre Einflusspotenziale wie etwa ein Veto-Recht rigoros nutzt. Folge dieses Feilschens, dieser strategischen, auf Macht gestützten Interessendurchsetzung egoistischer Akteure in Verhandlungen – im Amerikanischen auch als „bargaining“ bezeichnet – ist bestenfalls ein Kompromiss, nicht selten aber auch eine Blockade der Kooperation. Lösen lässt sie sich – wenn überhaupt – durch „Ausgleichszahlungen“ oder per Einigung mittels Koppelgeschäften oder Paketlösungen (package deal) wie etwa die, auf einzelne Aspekte des Umweltschutzes zu verzichten, wenn dafür als Gegenleistung Arbeitsplätze entstehen oder erhalten bleiben: „Ein Geben und Nehmen, das durchaus legitim ist, schlimmstenfalls aber in Korruption münden kann“, so Arthur Benz.

Während sich Kooperationspartner beim „positionsbezogenen“ Verhandeln auf Verhandlungsgegenstände konzentrieren oder gar fixieren, bei denen für sie ein Nachgeben nicht infrage kommt, sehen Kooperateure in vertrauensbildender Art beim „kompromissorientierten“ Verhandeln vorrangig auf Aspekte, „über die man reden kann“, bei denen also ein Konsens denkbar ist, etwa ein Kompromiss, bei dem beide Seiten nachgeben und sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen.

Besteht kein Zeitdruck, bietet sich an, einzelne Themenaspekte, bei denen Einigung nur schwer oder gar nicht zu erzielen ist, zunächst auszuklammern und sich auf die verhandelbaren Aspekte zu konzentrieren: „Statt am Anfang alles auf einmal lösen zu wollen, empfiehlt sich die Sequenzialisierung von Verhandlungsprozessen, also die Einteilung der Gegenstände einer Kooperation in Untereinheiten. Man muss dabei aber aufpassen, dass man das Thema nicht kleinarbeitet und später Koordinationsprobleme erzeugt.“

Das wiederum erfordert eine intensivere Kommunikation, die insbesondere im Fall erzielter Verhandlungsergebnisse durchaus vertrauensbildend wirken und im Weiteren – als dritte vertrauensvolle Variante – ein „verständigungsorientiertes“ Verhandeln, auch „Arguing“ genannt, ermöglichen. Bei dieser diskursiven Interaktion versucht jede Seite, die andere durch gute Argumente zu überzeugen, durch Argumente, die für die andere Seite annehmbar sind, das gemeinsame Interesse in sich tragen und über ein Lernen voneinander gemeinschaftsorientierte Resultate erzeugt bis hin zu Ergebnissen, die zu Beginn gar nicht auf der Agenda standen.

Das „Arguing“ wird oftmals in politischen Programmen und Initiativen idealtypisch vorausgesetzt. Doch Verhandlungen innerhalb von Kooperationen erzeugen immer ihre eigene Dynamik, sodass der Kooperationsprozess lavieren kann zwischen den unterschiedlichen Modi des Verhandelns. Arthur Benz: „Auch wenn der Prozess mit einer Konfrontation beginnt und die Beteiligten merken, dass sie in eine Blockade hineinsteuern, sind sie vielleicht aufgeschlossener für Kompromisse und Tauschgeschäfte oder für den Versuch, über das Argumentieren Wege zu einer ganz neuen Lösung zu finden. Blockaden sind dabei nur als etwas Situatives zu verstehen. Die Kunst besteht darin, Blockaden zu erkennen und aufzulösen.“

Koordinierende Instanz
 

Gemeint ist die Kunst der Koordination von Kooperationen und damit die Herstellung eines konsensorientierten Verhandlungsverhaltens unter den beteiligten Akteuren. Sie ist unabdingbar, weil die Zusammenarbeit der Kooperationspartner geprägt ist von einem ständigen Spannungsverhältnis, das einerseits aus den wechselseitigen Machtansprüchen der Akteure, andererseits aus den institutionell angelegten Tendenzen zur Blockade resultiert. Entspannen lässt sich die Lage nur, indem Machtgleichgewichte immer neu austariert werden und die beteilig­ten Akteure zu einem strategischen Verhalten finden. So lässt sich Blockadegefahren vorbeugen und Governance-Versagen aufgrund von Nichtentscheidungen vermeiden.

Dazu aber gilt es, den Prozess zu strukturieren: Nicht zwingend von vornherein, sondern auch in Abhängigkeit von der Entwicklung, also reaktiv. Das erfordert ein gewisses Geschick. Bei drohenden Blockaden gibt es nach Ansicht von Arthur Benz verschiedene Möglichkeiten zum konsens­orientierten Verhandlungsverhalten zurückzufinden: „Entweder man bezieht ganz neue Akteure ein, seien es Experten oder Leute mit einer ganz anderen Sicht, oder man zieht sich in einen geschlossenen Kreis zurück.“

Was unter Transparenzkriterien befremdlich klingt, lässt sich nach Auffassung des Wissenschaftlers gut begründen, denn ob es sich zum Beispiel um eine öffentliche oder nicht-öffentliche Verhandlung handelt, wirkt sich auf das Verhandlungsverhalten der Akteure aus: „Bei öffentlich geführten Verhandlungen wissen die organisierten, eine Gruppe oder Institution vertretenden Akteure, dass sie beobachtet werden von denen, denen sie sich verantwortlich fühlen müssen oder an deren Unterstützung sie gebunden sind. In solchen Fällen neigen Akteure zum Bargaining-Verhalten.“

Ein Umstand, der für einen Rückzug in nicht-öffentliche Gremien spricht: „Erst hier können Akteure eine Art Vertrauen entwickeln, besteht die Chance zu sagen: Wir müssen ein Problem lösen, also versuchen wir gemeinsam, gute Argumente zu finden. Das ist auch der Grund warum es nicht nur Realität, sondern auch eine gute Realität ist, bei Verhandlungsprozessen zwischen offiziellen und inoffiziellen, formalen und informalen Formaten zu differenzieren.“

Wie aber lässt sich ein solcher Rückzug ins Abgeschlossene demokratisch oder vor der interessierten Öffentlichkeit legitimieren? „In diesem Vorgehen liegt in der Tat eine Gefahr und das ist die Ambivalenz dieser Strukturen“, räumt Arthur Benz ein, „und deswegen auch leicht kritisierbar. Nur sollte man mit der Kritik am Demokratie- oder Transparenzdefizit nicht gleich das Kind mit dem Bade ausschütten und etwas verlangen, was praktisch gar nicht funktionieren kann.“

Bei seiner Argumentation verweist der Wissenschaftler auf Erkenntnisse der Organisationsforschung, wonach jede formale Organisation ihre informale Organisation braucht: „Dass dabei Schwierigkeiten bei der Kontrolle entstehen, ist ein Problem, das man nie vollständig lösen kann, sondern nur durch die Akzeptanz des Risikos, dass am Ende diejenigen, die formal entscheiden oder hinterher das Ergebnis kontrollieren, etwas anderes wollen und man also Rückkoppelungsschleifen einkalkulieren muss. Erst wenn solche Verhandlungsergebnisse nicht mehr infrage gestellt werden können, gibt es diese nicht wünschenswerte Verselbstständigung.“

Die etwaige Vermutung, dass der Staat im Zuge der Verlagerung von Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen auf nachgeordnete Ebenen den kooperierenden Akteuren die Handlungsfelder zur alleinigen Gestaltung überlässt, täuscht jedoch, so Arthur Benz: „Selbst bei Formen der privaten Kooperation, wie sie im Sozialbereich häufig vorkommen, spielt der Staat trotzdem noch eine Rolle, weil er entweder eine Aufsichtsfunktion hat oder weil er als Schatten der Hierarchie immer über den Verhandlungen liegt. Das bedeutet: Wenn die Kooperation nicht funktioniert, gibt es immer noch eine demokratisch legitimierte Instanz, die eingreifen und entscheiden kann.“

Den Einwand, dass dann ja gleich diese Ins­tanz entscheiden könnte, lässt er nicht gelten: „Nein, der Punkt ist: Der Schatten der Hierarchie also die Möglichkeit des Eingreifens, beeinflusst das Verhandlungsverhalten und motiviert die Akteure, sich selbst um Verständigung und einen Kompromiss zu bemühen. Weil sie nicht wissen, wie die zentrale Instanz bei einem Scheitern der Ko­operation entscheiden würde, ist es besser, einen Kompromiss einzugehen. Das ist eine subtile Form des Zusammenwirkens von Staat und gesellschaftlichen Akteuren.“ Nicht nur wegen der beschriebenen Ambivalenz in diesen Kooperationsprozessen rät Arthur Benz übrigens zu einem generellen Monitoring, „Weniger im Sinne einer ex post-Kontrolle, sondern begleitend, bilanzierend, kritisierend und mit Schlussfolgerungen für die Zukunft.“

„Leidenschaft für Kooperation“
 

Ein anderer Blick auf die Kooperation. Weniger die strukturellen Faktoren für das Gelingen von Kooperation als vielmehr der Beitrag jedes einzelnen Kooperationspartners steht im Mittelpunkt des von der Bertelsmann Stiftung herausgegebenen „Praxisratgebers Zivilgesellschaft“ mit dem Titel: „Vom Ich zum Wir. Die eigene Kooperationsfähigkeit stärken“.  

Für Andreas Grau, Projektmanager im Programm „LebensWerte Kommune“ der Stiftung ist klar, dass keine Organisation groß oder stark genug oder ausreichend in der Fläche vertreten ist, um Wirkung zu erzielen, wenn es darum geht, die ganz großen Themen und Herausforderungen unserer Zeit anzugehen: „Wer wirklich etwas nachhaltig bewegen will, muss gemeinsam mit anderen wirken. Gesellschaftliche Akteure etwa auf kommunaler Ebene wie Verwaltungen, zivilgesellschaftliche Akteure und Unternehmen müssen sektorübergreifend zusammenarbeiten. Sie verfügen über komplementäre Ressourcen: die einen mehr über finanzielle, andere über Ideen und das Innovationspotenzial, wiederum andere sind qua Amt für ein bestimmtes Thema verantwortlich. In der Kooperation bündeln sie Know-how, Zeit, Erfahrungswissen und finanzielle Ressourcen überall dort, wo ein Akteur allein nur wenig oder nichts bewirken kann. Die unterschiedlichen komplementären Ressourcen und Fähigkeiten von einzelnen Organisationen oder Personen schaffen Synergien und erzeugen Mehrwert.“

Der Praxisratgeber der Bertelsmann Stiftung zeigt auf, warum es sich lohnt, sich mit der eigenen Kooperationsfähigkeit zu befassen. Dort heißt es: „Die Reflexion über die eigene Rolle, die eigenen Fähigkeiten und Erwartungen an den Partner innerhalb einer Kooperation kann helfen, sie erfolgreich im Sinne aller Beteiligten zu steuern.“ Zur Reflexion zählen dabei – hier nur exemplarisch aufgeführt – Fragen zur eigenen Motivation, zu Erwartungen an die Kooperation, zu den vorhandenen Fähigkeiten und Potenzialen, also: Was bringe ich persönlich in die Kooperation ein? Welche Kompetenzen sind in meiner Organisation vorhanden? Welche nicht? Welcher Aufwand entsteht für meine Organisation durch die Kooperation? Verfüge ich über ausreichende Ressourcen für den geplanten Aufwand?

Gleichzeitig gilt es, die Logiken der anderen Beteiligten mitzudenken, „vor allem im lokalen Kontext, denn als kleinste Verwaltungseinheit der öffentlichen Hand gibt es in Städten und Gemeinden viele kooperative Beziehungen, in denen die Rollen von Leis­tungserbringer und -empfänger mitunter wechseln. Hinzu kommt, dass das Rollenverständnis der Partner in Kooperationen stark von Organisationslogiken geprägt ist. Das Spektrum reicht hier von der hierarchisch geführten kommunalen Verwaltung bis hin zu wenig formalisierten Initiativen, die ihr Thema schnell umsetzen möchten und deren Abstimmungsprozesse deutlich zügiger verlaufen als in einer Verwaltung.“

Aber auch Fragen zum Ablauf der Kooperation sind zu stellen. Der Praxisratgeber führt sie auf: Wie arbeiten wir zusammen? Treffen wir Entscheidungen einstimmig oder mehrheitlich? Wie viele Kooperationspartner müssen dabei anwesend sein? Wie dokumentieren wir unsere Kooperation?

Nicht minder wichtig sind aber auch die Fragen zur Beendigung einer Kooperation: Woran erkennen wir, dass wir unser Kooperationsziel erreicht haben? Welche Gründe werden anerkannt, um die Kooperation von einer Seite aus zu beenden?

„Das Wichtigste im Vorfeld aber ist“, so Andreas Grau, „eine Kooperation strategisch aufzubauen, also eine Akteursanalyse vorzunehmen und zu fragen, welche Organisationen oder Institutionen in meinem Umfeld ich einbeziehen muss, und sich dann auf gemeinsame Ziele zu verständigen, welche die Partner aufgrund ihrer komplementären Ressourcen besser, schneller und vielleicht auch kostengünstiger erreichen.“

Nicht zu vergessen das Kooperationsmanagement: „Eine Instanz, sei es ein Steue­rungsgremium oder ein Programmbüro, bei der alles zusammenläuft und die alles im Blick hat, muss das Ganze organisieren, muss darauf achten, dass man sich auf Ziele verständigt, muss im Verlauf die Kommunikation sicherstellen und bei Abstimmungsrunden dafür sorgen, dass tatsächlich alle eingebunden sind und alle rechtzeitig alle erforderlichen Dokumente zugestellt bekommen, damit sich alle auf dem gleichen Informationsstand bewegen.“ Ergänzend abzustimmen ist zudem ein verlässliches Regelwerk: Wer kümmert sich um die Außendarstellung? Wer ist bei Anfragen auskunftsberechtigt? Wer darf die Gruppe nach außen vertreten?

Vertrauen ist nach Ansicht von Andreas Grau besonders zentral und unabdingbar für das Gelingen einer Kooperation und „das entsteht im gemeinsamen Tun und indem Vereinbarungen und Absprachen eingehalten werden.“ Nützlich ist zudem eine realistische Sicht auf die Kooperation: „Wenn in einer Kooperation große Tanker mit kleinen (Schnell-)Booten zusammenkommen, sollte die Zusammenarbeit trotzdem auf Augenhöhe stattfinden. Oft aber bringen manche Partner deutlich mehr finanzielle Ressourcen ein oder sehen sich qua Amt oder höherer Funktion als bedeutsamer an. Dann wird es schwierig. Wenn bei einer sektorübergreifenden Zusammenarbeit Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft kooperieren, treffen häufig Politik und Verwaltung die Entscheidung und der Einfluss der Zivilgesellschaft bleibt leider überschaubar.“ Und noch eins ist für den Projektmanager klar: „Ohne Begeisterung, ohne eine gewisse Leidenschaft, wirklich etwas bewirken zu wollen, funktionieren Kooperationen nicht.“

Ansprechperson in der G.I.B.

Ulrich Schipp
Tel.: 02041 767258
u.schipp@gib.nrw.de

Autor

Paul Pantel
Tel.: 02324 239466
paul.pantel@vodafonemail.de

Kontakte

Prof. Dr. Arthur Benz, em.
Technische Universität Darmstadt
D-64293 Darmstadt
https://www.politikwissenschaft.tu-darmstadt.de/institut/personen_pw/benz_arthur/index.en.jsp

Andreas Grau, Project Manager
Programm LebensWerte Kommune
Bertelsmann Stiftung
33311 Gütersloh
Tel.: 05241 8181563
andreas.grau@bertelsmann-stiftung.de
www.bertelsmann-stiftung.de
 
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