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(Heft 1/2021)
Interview mit Sabine Nakelski, Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen

„Wir brauchen mehr Querstrukturen in der Zusammenarbeit“

Ein Gespräch mit Sabine Nakelski, Leiterin der Gruppe „Städtebauförderung, Flächenentwicklung“ sowie des Referats „Integrierte Stadterneuerung und Demografischer Wandel, Soziale Stadt, Stadtumbau“ im Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen, zur Bedeutung der Neuen Leipzig-Charta allgemein und speziell für die integrierte, strategische Sozialplanung in den Kommunen.

Foto_Nakelski.jpgG.I.B.: Frau Nakelski, die Neue Leipzig-Charta benennt Leitprinzipien für eine Stadtentwicklungspolitik, die eine zukunftsfähige Transformation von Städten und Gemeinden ermöglichen sollen. Welche konkrete Bedeutung haben die eher allgemeinen Ausführungen der Charta für eine strategische, integrierte Sozialplanung in den Kommunen?

Sabine Nakelski: Zunächst zu Ihrer Formulierung von den „eher allgemeinen Ausführungen“: An dem Treffen, bei dem die Neue Leipzig-Charta verabschiedet worden ist, haben alle für Stadtentwicklung zuständigen Ministerinnen und Minister der EU-Mitgliedstaaten und der Partnerstaaten sowie die EU-Kommissarin für Kohäsion und Reformen, der Präsident des Europäischen Ausschusses der Regionen und hochrangige Vertreterinnen und Vertreter des Europäischen Parlaments sowie europäischer Verbände teilgenommen – kurzum: eine Vielzahl von Akteuren. Vor diesem Hintergrund und angesichts der unterschiedlichsten Interessen, die hier zusammenkamen, können die eher allgemein Ausführungen kaum überraschen.

Entscheidend aber ist: Die Charta ist kein Dekret von oben. Vielmehr waren an ihrer Erstellung viele Akteure beteiligt, die im Bereich der Stadtentwicklung Verantwortung tragen. Es gab einen breiten Diskussionsprozess, in den alle Bundesländer eingebunden waren, und auch wir waren mit einer Arbeitsgruppe vertreten, sowie die kommunalen Spitzenverbände und Akteure der Wohlfahrtspflege. Für sie alle ist es in ihrem zukünftigen Alltagshandeln von großem Vorteil, mit der Charta Leitlinien zu haben, sodass bei der Problemlösung in der Zusammenarbeit zumindest hinsichtlich bestimmter Grundwerte Übereinstimmung, also Konsens besteht.

Jetzt kommt es darauf an, die Ausführungen der Charta auf den verschiedenen Raumebenen und in den verschiedenen Handlungsfeldern zu konkretisieren. Angesichts der Tatsache, dass Aktivitäten und Programme der Arbeitsmarktpolitik wie auch der Armutsprävention immer zielgruppenorientiert und nicht unbedingt auf einen Sozialraum bezogen sind, müssen wir Zielgruppen- und Sozialraumorientierung zusammenführen. Das ist eine Daueraufgabe. Hier gibt es kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsdefizit.

G.I.B.: Sie sprachen es an: In vielen Kommunen werden integrierte Handlungskonzepte klassischerweise von den Stadtplanungsämtern geschrieben oder ein Stadtplanungsbüro wird damit beauftragt. Sozialplanung und die Förderung sozialer Projekte erscheinen oft nur als „flankierende Maßnahmen“. Geht hier von der Charta ein neues Signal aus?

Sabine Nakelski: Eindeutig ja! Integrierte Handlungsprogramme in einer Kommune, einem Stadtviertel sind keine Selbstläufer. Zusammenarbeit in der kommunalen Verwaltung muss von der Stadtspitze, dem Bürgermeister oder der Bürgermeisterin immer wieder neu eingefordert und dafür geworben werden.

Wie überfällig das ist, können wir mitunter bei Ortsterminen erleben, wenn wir feststellen, dass das detaillierte Wissen über unsere Förderangebote zwar dem Bauamt vorliegt, aber nicht zu anderen Fachverwaltungen wie etwa dem Jugendamt gelangt, das durchaus Interesse an bewegungsfreundlichen Schulhöfen oder an einem neuen Jugendzentrum hätte, was wir finanziell fördern könnten. Niemand sollte vergessen: Akteure des Planungsamts, die Brachflächen aktivieren und Straßen umbauen wollen, sind im gleichen Raum unterwegs wie das Sozialamt, das ganz genau weiß, was in den Stadtteilen wirklich los ist. Hier wäre mehr Kooperation wünschenswert.

Deshalb gilt es, die Kommunikation auf kommunaler Ebene zu optimieren, um über gemeinsames Handeln das Beste zu erreichen. Statt Säulen brauchen wir in der Verwaltung viel mehr Querstrukturen in der Zusammenarbeit: regelmäßig tagende Arbeitsgruppen, einen monatlichem Jour fixe, um Überschneidungen und Parallelstrukturen zu erkennen, eine gemeinsame Zielsetzung zu erarbeiten und um sich gegenseitig zu stärken. Dabei ist immer wichtig, die Vorteile der Zusammenarbeit für die einzelnen Arbeitsbereiche, also deren Eigeninteressen an der Zusammenarbeit zu kommunizieren, damit die Kooperation nicht als Mehrarbeit erfahren wird, sondern deren Mehrwert zu erkennen ist.

Die Charta hat noch mal verdeutlicht, wie wichtig auch der EU der integrierte Handlungsansatz ist. Einzelmaßnahmen sollten immer eingebettet sein in eine Gesamtstrategie für das Quartier. Doch die Koordination der Zusammenarbeit bedarf einer Ressource in Form von Zeit oder Personalstellen. Zur Stärkung sozialräumlicher Handlungsansätze können wir die Kommunen zudem ermuntern, sich die ESF-Angebote des Bundes wie etwa die Partnerprogramme des Programms „Soziale Stadt“ anzuschauen, darunter „BIWAQ“ und „Jugend stärken im Quartier“.

G.I.B.: Von der Charta explizit benannt ist die Bodenpolitik, also das Thema Immobilien und Wohnraum.

Sabine Nakelski: Ja, die Charta macht deutlich, dass es beim Thema Stadtentwicklung nicht nur um die Sanierung von Flächen geht, sondern immer auch um Lebensqualität und die Gleichwertigkeit von Lebensverhältnissen, um das Gemeinwohl. In der Tat gibt es Schnittmengen zwischen dem Gemeinwohl und einer strategischen Sozialplanung. Gemeinwohl und Sozialplanung sind stark mit der Immobilienfrage und dem Wohnraum verbunden. Eine dem Gemeinwohl verpflichtete Stadtentwicklung muss sich immer auch mit der Frage beschäftigen, wo und wie Menschen zu tragfähigen Kosten wohnen können. Es ist wichtig, dass das Thema in der Charta noch mal so sichtbar verankert worden ist.

Wir haben in den vergangenen Jahrzehnten die Fragen nach Boden und Immobilien im Kontext der Stadt­entwicklung oft dem Markt überlassen. Aber regelt der Markt das Gemeinwohl? Oder regelt der Markt eher die Minimierung von Kosten und die Optimierung von Erlösen und Gewinnen? Die Leipzig-Charta ernst zu nehmen, also das Gemeinwohl statt nur Vermarktungsinteressen in den Blick zu nehmen, ruft nach bodenpolitischen Konsequenzen. Das kann zum Beispiel bedeuten, dass städtische Grundstücke nicht mehr an den Meistbietenden verkauft werden, sondern an den Entwickler, der das „beste“ Konzept vorlegt und dabei bestimmte Bedingungen erfüllt, zum Beispiel mindestens ein Drittel geförderter Wohnungsbau („Konzeptvergabe“). Oder dass städtische Grundstücke grundsätzlich nur noch über das Erbbaurecht an Entwickler abgegeben werden, um auch langfristig – das heißt auch für kommende Generationen – die Gestaltungsmöglichkeiten nicht aus der Hand zu geben. Allerdings weisen viele Kommunen darauf hin, dass sie in dieser Hinsicht kaum noch handlungsfähig sind, weil sie nicht oder nicht mehr im Eigentum sind.

G.I.B.: Einen hohen Stellenwert nimmt in der Charta das Thema Partizipation ein. In der Praxis gibt es nicht selten eher banale Varianten, die Professor Klaus Selle von der RWTH Aachen kritisch als „Particitainment“ bezeichnet. Die Charta hat das Thema „Koproduktion“ ergänzt, um wirklich sicherzustellen, dass Maßnahmen nicht an den Menschen vorbei-, sondern mit ihnen geplant und umgesetzt werden.

Sabine Nakelski: Auf kommunaler Ebene kursieren in den Verwaltungen ganz unterschiedliche Einstellungen hinsichtlich der Bürgerbeteiligung. Während sie für die einen nur ein formales Hindernis ist, das zu Verzögerungen führt, bestehen andere auf Bürgerbeteiligung, weil nur so gewährleistet ist, dass Maßnahmen auch wirklich den Interessen und Bedarfen der Bürgerinnen und Bürger entsprechen. Zudem gibt es in den Kommunen ganz unterschiedliche Kulturen von Bürgermitwirkung. So gibt es Städte und Gemeinden, in denen sich historisch eine ganz bürgerliche, teils großbürgerliche Kultur bis hin zu Stiftungen entwickelt hat. Dabei handelt es sich allerdings um Menschen, die in der Lage sind, sich selbst zu ihrem Engagement zu ermächtigen.

Aber welche Beteiligungschancen haben Menschen, die in unserer arbeitsteiligen und hochleistungsorientierten Gesellschaft schon in hohem Maße gefordert sind, ihr Alltagsleben zu bewältigen, oder Haushalte, die es nur mit Mühe schaffen, ihren Lebensunterhalt zu verdienen und die Entwicklung ihrer Kinder zu fördern? Wie können sie sich über ihre Familie hinaus in ihrem Umfeld engagieren?

Wir müssen also die Frage beantworten: Wie befähigen wir Menschen dazu, aktive Mitgestalter ihres Stadtteillebens zu werden? Dabei muss es sich um Bürgerbeteiligung handeln, die weit über Meinungsumfragen und Particitainment hinausgeht. Da wo echte Mitwirkung gelingt, wo – wie ich bei Ortsterminen selbst erfahren konnte – im Rahmen einer kommunalen Spielleitplanung über umfassende Kinder- und Jugendbeteiligung Spielplätze gebaut worden sind, da sind die Spielplätze dauerhaft stark nachgefragt und in ausgezeichnetem Zustand. Das gelingt nur über reichhaltige Beteiligungs- und Mitgestaltungsverfahren.

Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Netzwerkbildung auf Stadtebene, aber auch im Stadtteil, damit engagierte Akteure eine Struktur finden, die auch Bestand hat, wenn eine Person oder Einrichtung ausscheidet. Sie muss jederzeit offen sein, um neue Akteure mit ins Boot zu holen. Genau das geschieht beim Quartiersmanagement in der Stadterneuerung. Zu deren Aufgabe gehört, solche Netzwerke zu etablieren und dabei Tendenzen zu berücksichtigen wie den zu be­obachtenden Strukturwandel beim bürgerschaftlichen Engagement weg von der dauerhaften Mitwirkung in Vereinen und hin zu einem eher sporadischen, zeitlich und thematisch begrenzten Engagement im Rahmen konkreter Projekte. So eine Art von Quartiersmanagement müssten wir auch jenseits von Stadterneuerung hinbekommen, um die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger zu erhöhen.

Doch für die Vernetzung – ich sprach es bereits an – braucht man Personalressourcen, denn sie ist mit Aufgaben und Aktivitäten, die intern in die Verwaltung und extern in die Akteurs-Ebene und in die Bürgerschaft hineinwirken, die in den Fachämtern kaum zusätzlich geleistet werden kann. Es wäre gut, wenn es für Stadtteile, die eines Impulses von außen bedürfen, einen festen Quartiersmanager als Teil des kommunalen Personals gäbe.

Das ist deshalb so wichtig, weil es sich beim Thema Partizipation auf Stadtebene letztlich um eine eminent gesellschaftspolitische Frage handelt, nämlich: „Wie entwickelt sich unsere Demokratie weiter?“ Eine passive Demokratie, die sich darin erschöpft, dass Menschen alle paar Jahre zur Wahl zu gehen und dann anschließend nur noch zuschauen, was „die da oben“ machen, hat keine Zukunft. Möglichkeiten zur Mitgestaltung sind immer auch Demokratieförderung. Das geht eindeutig über Stadtentwicklung hinaus.

G.I.B.: Wie kann es gelingen, die Leitlinien der Charta fest in den Kommunen zu etablieren?

Sabine Nakelski: Eine gute Möglichkeit ist sicher, Projekte vorzustellen und gute Praxis aufzuzeigen: Was lässt sich daraus lernen? Was ist übertragbar? In manchen Kommunen konzentriert sich eine Vielfalt von Problemlagen und dort, wo privates Engagement völlig ausfällt, kann nur die öffentliche Hand etwas bewirken. Aber viele Kommunen trauen sich auch etwas und so entsteht Neues. Nur ein einziges Beispiel zur Illustration. Die Stadt Gelsenkirchen saniert auf der Grundlage eines ausgeklügelten Gesamtplans und auch unter Berücksichtigung der kleinräumigen Analysen und Empfehlungen einer strategischen Sozialplanung in der südlichen Innenstadt eine stark frequentierte Durchgangsstraße mit in der Vergangenheit teils erheblich verwahrlosten Immobilien und einem eher schlechten Image. Gezielt von der Verwaltung lanciert soll hier ein Kreativquartier entstehen. Das also, was man von New York und anderen internationalen Mega-Städten kennt, entwickelt sich jetzt – wenn auch natürlich in anderen Dimensionen – hier bei uns, mitten im Ruhrgebiet! Solche guten Vorbild-Projekte haben immer etwas Motivierendes, machen Mut!

Das Interview führten

Dr. Frank Nitzsche
Tel.: 02041 767157
f.nitzsche@gib.nrw.de

Tim Stegmann
Tel.: 02041 767264
t.stegmann@gib.nrw.de

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