Sie sind hier: Startseite Heftarchiv 2019 Neue Chancen für entkoppelte junge Menschen „Geradezu revolutionär an § 16 h SGB II ist, dass die Hilfe nicht erst dann greift, wenn bereits ein Anspruch auf Arbeitslosengeld II gegeben ist“
(Heft 1/2019)
Interview mit Dr. Karen Brems (BMAS)

„Geradezu revolutionär an § 16 h SGB II ist, dass die Hilfe nicht erst dann greift, wenn bereits ein Anspruch auf Arbeitslosengeld II gegeben ist“

Dr. Karen Brems, Referat „Leistungen zur Aktivierung und Eingliederung im SGB II“ im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)

G.I.B.: Frau Brems, eine nicht unbedeutende, zahlenmäßig aber nur schwer bestimmbare Gruppe hilfebedürftiger junger Menschen wird durch vorhandene Unterstützungsangebote der Sozialleistungssysteme nicht erreicht. Woran liegt das?

Dr. Karen Brems: Die Gründe dafür, dass diese jungen Menschen nicht oder nicht effektiv an die Sozialleistungs­systeme angebunden sind, sind vielschichtig. Um sie zu erkennen, muss man sich zunächst vor Augen führen, dass viele dieser jungen Menschen mit großen persönlichen Schwierigkeiten und belastenden Lebensumständen zu kämpfen haben: Prekäre familiäre Verhältnisse, gesundheitliche Einschränkungen körperlicher oder psychischer Art, abgebrochene Schulausbildungen, Schulden, Suchtprobleme, drohende oder bereits eingetretene Obdachlosigkeit. Für die Bewältigung der einzelnen Probleme sind in der Regel verschiedene Sozialleistungsträger zuständig, wie zum Beispiel Jobcenter, Jugendamt, Sozialamt, Wohnungsamt, doch die jungen Menschen wissen häufig nicht, an welche Institution sie sich mit ihren Problemen wenden können. Oder sie sind schlichtweg überfordert im Umgang mit den Behörden und den Anforderungen, die von dort an sie gestellt werden. Oftmals fehlt den Jugendlichen auch eine geregelte Tagesstruktur, wodurch es ihnen schwerfällt, Termine einzuhalten oder Absprachen zu erfüllen. Manchen fehlt es auch an Mitwirkungsbereitschaft. Machen sie dann negative Erfahrungen, etwa aufgrund von Sanktionen durch das Jobcenter, kann dies dazu führen, dass sich diese jungen Menschen enttäuscht abwenden und sich den Systemen vollständig entziehen.

Die Gründe liegen aber nicht nur aufseiten der jungen Menschen. Vielmehr zeigt sich, dass die verantwortlichen Stellen nicht immer ausreichend zusammenarbeiten. Außerdem sind die Förderangebote der einzelnen Behörden für diese jungen Menschen mit multiplen Problemlagen bisweilen nicht hinreichend aufeinander abgestimmt oder sie reichen nicht aus. So sind Angebote der Jugendsozialarbeit in den Landkreisen und kreisfreien Städten in sehr unterschiedlichem Maß vorhanden. In der Forschungsliteratur wird auch darauf hingewiesen, dass diese Unterstützungsangebote nicht selten wegbrächen, wenn die Jugendlichen das 18. Lebensjahr erreichen. Praxiserfahrungen zeigen außerdem, dass es den betroffenen Akteuren häufig nicht leichtfällt, die Zuständigkeiten zu klären.

Zur Größe dieser Zielgruppe „entkoppelter Jugendlicher“ oder – eine andere Bezeichnung – „Young people not in education, employment or training (NEET)“ in Deutschland bietet die Fachliteratur aufgrund jeweils divergierender Methoden und definitorischer Festlegungen sowie der Erhebungsschwierigkeiten nur grobe Schätzungen, die zwischen 80.000 bis 640.000 Personen schwanken, also eine riesige Spannbreite. Aber es gibt keinen Zweifel daran, dass es diese Gruppe in nennenswertem Umfang gibt und dass die Problematik real ist.

G.I.B.: Vor diesem Hintergrund wurde am 1. August 2016 der § 16 h SGB II eingeführt. Wie kam es dazu und welche Lücke füllt er?

Dr. Karen Brems: Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat 2015 das Bundesprogramm „RESPEKT“ – ein Pilotprogramm – für schwer zu erreichende junge Menschen aufgelegt mit anfangs insgesamt 18 geförderten Projekten bundesweit. Aus dem Modellcharakter solcher Förderprogramme folgt, dass diese zeitlich begrenzt sind, doch der Gesetzgeber hat in diesem Fall die Notwendigkeit erkannt, die guten Ansätze des Programms gesetzlich zu verankern und zu verstetigen. Dies ist mit der Einführung von § 16 h SGB II erfolgt.

Der Abschlussbericht der Evaluation des Bundesprogramms RESPEKT enthält auch einige Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Umsetzung von § 16 h SGB II. Einzelne Punkte wurden in den Verfahrensregelungen der Bundesagentur für Arbeit zu § 16 h SGB II aufgegriffen. Dies betrifft etwa die Empfehlung, die Heranführung an das Regelförderangebot bedarfsabhängig auszugestalten und die jeweilige Teilnahme-/Förderdauer des jungen Menschen an dessen individuellen Bedarf zu orientieren. Ein Abbruch der Maßnahme soll dabei einer späteren erneuten Aufnahme des Jugendlichen grundsätzlich nicht im Wege stehen; auch dies entspricht einer Empfehlung im Abschlussbericht zu RESPEKT.

Aufgegriffen wurde auch die Empfehlung, die Teilnahme an einer Maßnahme nach § 16 h SGB II möglichst freiwillig auszugestalten. Die Verfahrensregelungen sehen diesbezüglich vor, dass Leistungen nach § 16 h SGB II nicht zwingend in die Eingliederungsvereinbarung aufgenommen werden sollen, beziehungsweise im Regelfall auf eine Sanktionierung verzichtet werden soll.

Grundsätzlich ergänzt § 16 h SGB II die übrigen Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (§ 16 bis 16 g SGB II) an der Schnittstelle zur Jugendhilfe. Die Regelung ermög­licht niedrigschwellige, insbesondere psychosoziale oder aufsuchende Beratungs- und Unterstützungsangebote für junge Menschen im Alter zwischen 15 und 25 Jahren, die von den Regelangeboten der Sozialleistungs­systeme nicht erreicht werden. Primäres Ziel ist dabei weniger die unmittelbare Eingliederung in Ausbildung oder Arbeit als vielmehr die Heranführung an ein Regelangebot, insbesondere an reguläre Leistungen zur Eingliederung in Arbeit.

Neu – geradezu revolutionär – an § 16 h SGB II ist, dass die Hilfe nicht erst dann greift, wenn bereits ein Anspruch auf Unterstützung durch das SGB II gegeben ist. Vielmehr reicht es aus, dass eine Leistungsberechtigung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorliegt. Denn sonst würde die Intention, junge Menschen in das SGB II-Fördersystem zu holen oder sie wieder zurückzugewinnen, ins Leere laufen. Sollte sich im weiteren Verlauf herausstellen, dass einzelne der Jugendlichen doch nicht zum Rechtskreis SGB II gehören, käme es darauf an, diese Jugendlichen nicht abzuweisen, sondern direkt an die Jugendhilfe weiterzuleiten, damit sie nicht noch einmal verloren gehen. Auch dazu ist eine enge Zusammenarbeit zwischen Jobcenter und Jugendhilfe hilfreich und deshalb dringend erforderlich.

Den Angeboten nach § 16 h SGB II kommt letztlich eine Brückenfunktion zu, um Jugendliche mit klassischem Jugendhilfebedarf „abzuholen“ und an die Regelangebote des SGB II und SGB III heranzuführen. Dabei ist aber die Nachrangigkeit des § 16 h SGB II gegenüber den Leistungen der Jugendhilfe zu beachten (§ 10 Absatz 3 Satz 1 SGB VIII). Vorhandene Angebote der Jugendhilfe sollen durch die Hilfen nach § 16 h SGB II nicht ersetzt oder substituiert werden. Eine Förderung nach
§ 16 h SGB II scheidet daher aus, wenn der örtliche Träger der Jugendhilfe vergleichbare Leistungen bereits tatsächlich erbringt.

Gerade die Nähe zum Leistungsangebot des SGB VIII macht es erforderlich, dass Jobcenter und Jugendamt die Planung und Durchführung ihrer Leistungen eng miteinander abstimmen. Die Regelung setzt deshalb auf eine enge, rechtskreisübergreifende Zusammenarbeit; dies zeigt auch das in § 16 h Absatz 3 SGB II gesondert geregelte Abstimmungsgebot. Denn das Ziel, Förderlücken über § 16 h SGB II zu schließen, kann nur erreicht werden, wenn die Förderangebote des SGB II, das die Grundsicherung für Arbeitsuchende regelt, des SGB III, das die Leistungen und Maßnahmen zur Arbeitsförderung umfasst, und des SGB VIII, das die Kinder- und Jugendhilfe betrifft, miteinander vernetzt und koordiniert werden. In Bezug auf die jungen Menschen kommt dabei den Jugendberufsagenturen eine zentrale Rolle zu.

G.I.B.: Welche weiteren Umsetzungserfahrungen liegen mittlerweile vor?

Dr. Karen Brems: In allen Regionaldirektionsbezirken der Bundesagentur für Arbeit wird § 16 h SGB II umgesetzt, wenngleich in unterschiedlicher Ausprägung. Die Förderungen sind im Wege des Zuwendungsrechtes und der Vergabe möglich. Das Instrument wird aus Sicht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bisher im Bundesdurchschnitt eher zurückhaltend genutzt. So betrug die Teilnehmerzahl im September 2018 bundesweit (in kommunalen Jobcentern (zkT) und in Jobcentern in gemeinsamer Einrichtung (gE)) insgesamt 826 Teilnehmer. Positiv ist aber anzumerken, dass sich der Teilnehmerbestand damit gegenüber dem Vorjahresmonat mehr als verdoppelt hat (Zuwachs um 106,5 Prozent). Die Anzahl der Zugänge betrug im Zeitraum Januar bis Dezember 2018 auf Bundesebene für gE und zkT gemeinsam (vorläufig und hochgerechnet) 1.970. Seit Jahresbeginn 2018 bis einschließlich September 2018 wurden bundesweit 1.403 Menschen (ohne zkT) mit der Leistung gefördert. Im selben Zeitraum starteten 52 neue Maßnahmen, davon 28 in Projektförderung und 24 als Vergabemaßnahmen (jeweils ohne zkT).

Aufgrund dieser noch relativ geringen Zahlen sind die Umsetzungserfahrungen der Jobcenter begrenzt. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass § 16 h SGB II einen völlig neuen Förderansatz verfolgt, den die Jobcenter so bisher nicht kannten. Wir sind aber zuversichtlich, dass sich gute § 16 h-Praxisansätze in den Jobcentern verbreiten und nach und nach auch von anderen Jobcentern aufgegriffen werden. Weitere Erkenntnisse in der Umsetzung erhoffen wir uns von einem Workshop, der bald von der Bundesagentur für Arbeit mit den Umsetzern von § 16 h SGB II-Maßnahmen in den Jobcentern durchgeführt wird.

G.I.B.: Was sind denn die Vorteile der jeweiligen Beschaffungswege, also der Projektförderung und der Vergabeverfahren?

Dr. Karen Brems: Vorab: Ob sich die Jobcenter für eine Projektförderung oder eine Vergabe entscheiden, liegt in ihrer Umsetzungsverantwortung, da gibt es keine Vorgaben. Vorteil bei der Projektförderung ist die etwas größere Flexibilität. Zwar gibt es auch hier Fördervoraussetzungen und Regelungen, etwa was die aufsuchende Arbeit betrifft, aber es ist einfacher möglich, während des Förderverlaufs vielleicht noch mal bei der Konzeption nachzusteuern, also zum Beispiel Gruppenangebote fallenzulassen und Einzelbetreuung einzuführen, wenn die Jugendlichen mit der Teilnahme an einer Gruppe überfordert waren. Diese nachträglichen Modifizierungen sind zwar theoretisch auch bei der Vergabe möglich, aufgrund bestehender Ausschreibungsunterlagen und ausgehandelter und festgelegter Vertragskonditionen aber nicht so einfach zu realisieren.

G.I.B.: Bundesweit sind die meisten § 16 h-Projekte in den Ballungsgebieten etwa in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg oder Berlin zu finden. Woran liegt das? Haben ländliche Räume andere Bedarfe?

Dr. Karen Brems: Nach den uns vorliegenden Erkenntnissen werden entsprechende Projekte durchaus auch in ländlicheren Regionen umgesetzt, zum Beispiel von mehreren Jobcentern im Bezirk der Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen wie etwa dem Jobcenter Mansfeld-Südharz, Stendal und auch Ilm-Kreis, die aktuell Maßnahmen nach § 16 h SGB II durchführen. Die Problemlagen im städtischen Raum sind sicherlich andere als auf dem Land, und sie treten in der Stadt offener zutage. Nichtsdestotrotz ist das Problem der schwer zu erreichenden jungen Menschen auch im ländlichen Raum gegeben.

G.I.B.: Welches sind aus Ihrer Sicht die größten Hemmnisse bei der Umsetzung des Paragrafen? Ist die zurückhaltende Reaktion mancher Jobcenter bei der Nutzung des Paragrafen 16 h nicht auch darauf zurückzuführen, dass er in gewisser Hinsicht kontraproduktiv ist, wenn es um die Integrationsquote als Indikator für den Erfolg der eigenen Arbeit geht?

Dr. Karen Brems: Zunächst einmal: Hemmnisse, die Förderung nicht zu nutzen, gibt es aus Sicht des Bundesarbeitsministeriums nicht. Sie muss auch nicht überall Anwendung finden. Denn in den Regionen, in denen die Jugendhilfe entsprechende Angebote für junge Menschen vorhält, sind Maßnahmen nach § 16 h SGB II nicht erforderlich.

Den Paragrafen 16 h – wie Sie es ansprechen – nicht zu nutzen, weil sich das Jobcenter so Personen ins Haus holt, die nicht so schnell in Arbeit oder Ausbildung integriert werden können, wäre allzu kurzfristig gedacht. So funktioniert Zielsteuerung nicht. Es gibt keine zentral vorgegebenen Zielwerte. Die Werte werden in einem Bottom-up-Verfahren gemeinsam bestimmt. Jedes JC kann die Geschäftspolitik verfolgen, die den regionalen Anforderungen am besten entspricht. Auch eine Verringerung der Integrationsquote im Vergleich zum Vorjahr kann hierbei zielführend sein. Dass die Reaktion mancher Jobcenter in bestimmten Regionen noch etwas verhalten ist, liegt eher daran, dass es sich um ein Instrument mit einer neuen Philosophie handelt, um eine neue niedrigschwellige Art der Förderung, die letztlich dazu dient, Langzeitarbeitslosigkeit zu vermeiden. Man muss sehen: Die Jugendlichen, die man jetzt verloren gibt, sind ja nicht weg, sondern finden irgendwann vielleicht doch den Weg zum Jobcenter oder benötigen auf andere Weise sozialstaatliche Unterstützung und dann wird die Arbeit mit ihnen deutlich schwieriger. Man verliert einfach Zeit. Deshalb sind wir überzeugt, dass dieses Instrument stärker ausgebaut werden wird. Dafür setzen wir uns ein. Aus Sicht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales wäre daher zunächst einmal wünschenswert, wenn gute Ansätze Nachahmer finden.

G.I.B.: Im Koalitionsvertrag wurden zusätzliche 50 Millionen Euro für die Umsetzung des § 16 h SGB II angekündigt. Wie ist hier der Stand der Dinge?

Dr. Karen Brems: Im Haushaltsplan des Bundes für das Jahr 2019 wurde beim Eingliederungstitel zugleich eine Erläuterung neu aufgenommen, die ausdrücklich auf die genannte Vereinbarung im Koalitionsvertrag Bezug nimmt und darauf hinweist, dass aus dem Mittelansatz auch die Ausgaben für Leistungen zur Förderung schwer erreichbarer Jugendlicher nach § 16 h SGB II finanziert werden und hierfür ab 2019 jährlich 50 Millionen Euro  zur Verfügung stehen sollen.

Für das Instrument „Förderung schwer zu erreichender junger Menschen“ nach § 16 h SGB II gelten die gleichen Rahmenbedingungen, die grundsätzlich für das gesamte Regelinstrumentarium des SGB II gelten. Das heißt eine gesonderte Verteilung oder eine gesonderte Zuweisung von Mitteln für das Regelinstrument nach § 16 h SGB II erfolgt nicht. Vielmehr werden die gesamten Eingliederungsmittel für alle dauerhaft laufenden Regelinstrumente nach für alle Jobcenter einheitlichen Maßstäben verteilt. Maßgeblich für das laufende Jahr ist somit der Verteilschlüssel der Eingliederungsmittel-Verordnung 2019.

Auf eine Sache möchte ich noch besonders hinweisen: Mit dem Teilhabechancengesetz wurde mit Wirkung zum 1. Januar 2019 der sogenannte „20 %-Deckel“ aufgehoben, mit dem die Ausgaben der Jobcenter für Maßnahmen nach §§ 16 e, 16 f und 16 h SGB II bislang auf 20 Prozent der Eingliederungsmittel beschränkt waren. Dadurch steht den Jobcentern faktisch sogar ein deutlich höherer finanzieller Spielraum für Maßnahmen nach § 16 h SGB II zur Verfügung, als es der Koalitionsvertrag vorsieht.

G.I.B.: Wie flankiert das BMAS die weitere Umsetzung von § 16 h?

Dr. Karen Brems: Die Maßnahmen nach § 16 h SGB II werden von den Jobcentern durchgeführt. Insoweit ist die Bundesagentur für Arbeit für die Jobcenter (gemeinsame Einrichtungen) Ansprechpartnerin, wenn es um die Umsetzung geht.

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales arbeitet jedoch eng mit der Bundesagentur für Arbeit zusammen, um die Jobcenter bei der Umsetzung des § 16 h SGB II zu unterstützen. So hat die BA in enger Abstimmung mit dem BMAS eine fachliche Weisung zu Verfahrensregelungen zu § 16 h SGB II erarbeitet, die im November 2018 veröffentlicht worden ist. Mit diesen Verfahrensregelungen soll den Jobcentern eine Arbeitshilfe für die Umsetzung von
§ 16 h SGB II zur Verfügung gestellt werden.

Daneben hat die BA verschiedene weitere Arbeitsmittel zur Verfügung gestellt, um die Umsetzung der Leistungen zu unterstützen. So ist für das erste Quartal 2019 die Veröffentlichung einer Arbeitshilfe zum Zuwendungsrecht für Förderungen nach den §§ 16 f und 16 h SGB II geplant. Zudem werden in den SGB II-Kompetenzzentren Weimar und Northeim der BA aktuell Qualifizierungsmodule zum Zuwendungsrecht sowie seit Juli 2018 ein Qualifizierungsmodul zu § 16 h SGB II angeboten. Darüber hinaus werden seitens der BA-Zentrale im regelmäßigen Turnus Praxis-Workshops zur Umsetzung mit Vertretern der Regionaldirektionen und Praktikern veranstaltet. Der nächste Workshop ist für den 17. und 18. April in Weimar geplant. Des Weiteren hat die Zentrale ein Netzwerk zu § 16 h SGB II auf der Netzwerkplattform „Arbeitsmarktmonitor“ eingerichtet, das für Praxischecks, zur Vorstellung von Best-Practice-Beispielen und zum Austausch genutzt werden kann. Nicht zu vergessen die Flyer, Vordrucke und Checklisten zur Umsetzung der Projektförderung für die Jobcenter (gemeinsame Einrichtungen), die die Zentrale der BA im Jahresverlauf zur Verfügung stellen will.

Das Interview führten

Carsten Duif
Tel. 02041 767178
c.duif@gib.nrw.de

Dr. Katja Nink
Tel. 02041 767307
k.nink@gib.nrw.de

Kontakt

Bundesministerium für Arbeit und Soziales
Referat II c 4
Wilhelmstr. 49
10117 Berlin
Dr. Karen Brems
Tel.: 030 18527-2193
Karen.Brems@bmas.bund.de
www.bmas.de
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