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(Heft 4/2010)
Interview mit Dr. Martin Brussig und Simone Brandmayer

„Die Arbeitsverwaltung muss sich der Diversität ihrer Kunden anpassen“

Menschen mit Migrationshintergrund sind in Deutschland überdurchschnittlich hoch von Arbeitslosigkeit betroffen und gehören damit auch in besonderem Umfang zu den Hilfebedürftigen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende.

Häufig zeigt sich, dass Menschen mit Migrationshintergrund über die Regelinstrumente der Arbeitsförderung nicht ausreichend erreicht werden. Auf dem Lohnhallengespräch der G.I.B. am 08.09.2010 wurden Vorschläge diskutiert, wie Hemmnisse, die die Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Migrationshintergrund behindern, abgebaut werden können. Die G.I.B. sprach mit den beiden Referenten: Simone Brandmayer vom Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge e. V. und Dr. Martin Brussig  vom Instituts für Arbeit und Qualifikation (IAQ) der Universität Duisburg-Essen.

G.I.B.: Frau Brandmayer, Herr Dr. Brussig, was war für Sie bzw. Ihre Organisationen der Anlass, sich mit den Integrationschancen von Menschen mit Migrationshintergrund im SGB II zu beschäftigen?

Simone Brandmayer: Das Thema Erwerbsintegration von Menschen mit Migrationshintergrund wird in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Menschen mit Migrationshintergrund sind seit Jahrzehnten überdurchschnittlich von Arbeitslosigkeit betroffen. In der Diskussion um die Verbesserung der Erwerbsintegration von Menschen mit Migrationshintergrund wird oft auf das schlechtere Qualifikationsniveau und Sprachprobleme Bezug genommen. Dies sind zweifellos relevante Probleme, viele Menschen mit Migrationshintergrund können aber ihr Potenzial in der Arbeitswelt auch aufgrund verschiedener Formen von Ausgrenzung nicht voll entfalten. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge e. V., ein Zusammenschluss der öffentlichen und privaten Träger sozialer Arbeit in Deutschland, Mitglied sind u. a. die kommunalen Spitzenverbände, die Bundesländer und die Wohlfahrtsverbände, hat deshalb Empfehlungen zur Verbesserung der Arbeitsmarktintegration erarbeitet. Sie richten sich vor allem an die SGB II-Stellen, sowohl an die Sachbearbeiter wie auch an die Leitungsebene. Außerdem sind auch die Politik und Verwaltung insgesamt sowie Arbeitgeber angesprochen.

Dr. Martin Brussig: Das IAQ hat ein vom BMAS beauftragtes Forschungskonsortium angeführt, um die Wirkung des SGB II auf Personen mit Migrationshintergrund zu erforschen. Diese Studie ist im Kontext der SGB II-Forschung insgesamt zu sehen.

G.I.B.: Herr Dr. Brussig, in welchen materiellen und sozialen Lebenslagen befinden sich Personen mit Migrationshintergrund im Rechtskreis des SGB II?

Dr. Martin Brussig: Hierbei müssen zwei Vergleichs­ebenen unterschieden werden: Einmal die Migranten innerhalb des SGB II und außerhalb sowie die Ebene der Gruppen mit und ohne Migrationshintergrund im SGB II. Beim ersten Vergleich fällt hinsichtlich der sozio-demografischen Struktur auf, dass die Migranten im SGB II seltener deutsch sprechen, insbesondere die Frauen. Der Vergleich innerhalb des SGB II zeigte, dass die Personen mit Migrationshintergrund eher jünger sind und in größeren Bedarfsgemeinschaften leben. Hier gibt es weniger Alleinstehende.

Wir haben die materielle Lage der Leistungsbezieher mit und ohne Migrationshintergrund, also innerhalb des SGB II, verglichen. Auffällig ist: Die erwerbsfähigen hilfebedürftigen Migranten haben weniger Ersparnisse, allerdings auch geringere Schulden, leben auf kleinerem Wohnraum bei allerdings gleich hohen Mieten.

Beim Thema „gesellschaftliche Position und Integration“ zeigt sich: Die ausgrenzende Wirkung von Hartz IV ist unter Migranten anscheinend etwas schwächer ausgeprägt als unter der einheimischen Bevölkerung. Migranten nehmen sich zwar in einer benachteilig­ten gesellschaftlichen Position wahr, aber der Unterschied zwischen den erwerbslosen und den erwerbstätigen Migranten in der Selbstwahrnehmung ist nicht so groß. Eine Interpretation wäre, dass mit dem Leistungsbezug auch eine gewisse soziale Sicherheit verbunden ist, die in prekären Beschäftigungsverhältnissen so nicht gegeben ist. Mit der Einführung des SGB II ist der Kreis der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ja sehr weit definiert worden. Bisher nicht erwerbstätige Ehefrauen wurden erstmalig als arbeitslos klassifiziert und damit als Arbeitsuchende unter das Aktivierungsparadigma gestellt. Nun sind traditionelle Rollenmodelle und Haushaltsformen unter Migranten und deren Nachkommen stärker verbreitet, als in der einheimischen Bevölkerung. Zugleich scheint ein pragmatischer Umgang mit den bekundeten traditionellen Rollenmodellen vorzuherrschen. D. h. beispielsweise, wenn es zu einer Arbeitsaufnahme kommt, werden Lösungen für die Probleme für Kinderbetreuung usw. gefunden, das Alleinernährermodell wird teilweise aufgegeben und der Zuverdienst von Frauen akzeptiert. Die traditionellen Rollenmodelle wirken sich also nicht statistisch signifikant auf die Möglichkeiten einer Arbeitsaufnahme aus.

G.I.B.: Welche Bedeutung hat die Beherrschung der deutschen Sprache?

Dr. Martin Brussig: Unzureichende Sprachkompetenz ist ein erhebliches Problem. Schwierigkeiten zeigen sich unter anderem bei Menschen mit türkischem Migrationshintergrund. Hier sagen deutlich weniger als 50 % Männer und Frauen, dass sie sich tatsächlich leicht oder sehr leicht in Deutsch ausdrücken können. Bei den Menschen aus Mittel- und Osteuropa sowie bei den Aussiedlern sind die Werte allerdings noch schlechter. Ein kompliziertes und schwieriges Kapitel ist der Umgang der Grundsicherungsstellen mit den Sprachproblemen: Der passgenaue Zugang zu Sprachkursen ist problematisch, weil das Sprachlevel der Menschen sehr unterschiedlich ist.

In vielen Grundsicherungsstellen wird auf Deutsch als Amtssprache bestanden. Dies ist eine Fehlinterpretation des SGB X, da die Kommunikation nicht unbedingt auf Deutsch geführt werden muss. Zum Teil wird das pädagogisierend begründet, in dem Sinne: Wenn sie schon zu Hause nicht deutsch sprechen, ist hier der Ort, wo sie es tun und lernen müssen. Man geht also davon aus, dass der Kunde selbst verantwortlich für seine Verständigung ist. Oft nehmen Migranten aus diesem Grund sogar ihre Kinder – mitunter sogar während der Schulzeit – als Dolmetscher mit zur Arbeitsverwaltung.

G.I.B.: Ein Ergebnis der IAQ-Untersuchung war, dass die Arbeitsverwaltung gerade den Gleichbehandlungsgrundsatz im Umgang mit Migranten und Nicht-Migranten hervorhebt und damit aber auch – beispielsweise durch das Bestehen auf der Amtssprache Deutsch – die Integrationschancen von Migranten einschränkt. Frau Brandmayer, Sie haben in Ihrem Referat darauf hingewiesen, dass hier auch Probleme mit dem Antidiskriminierungsrecht bestehen können.

Simone Brandmayer: Es reicht einfach nicht zu sagen: Wir behandeln alle gleich. Hier liegt ein großes Informations- und Verständnisdefizit vor. Es gibt verschiedene Arten von Diskriminierung, und „Gleichbehandlung“ kann in einem gesellschaftlichen Kontext sehr wohl zu Ungleichbehandlung führen, auch wenn eine ganz andere Absicht dahintersteckt. Hier sind die nationalen wie internationalen Vorgaben zur Gleichbehandlung bzw. Antidiskriminierung zu berücksichtigen. Diese umfassen nicht nur direkte, sondern auch mittelbare Diskriminierung. Mittelbare Diskriminierung bedeutet, dass dem Anschein nach neutrale Maßnahmen Personen wegen ihrer Herkunft in besonderer Weise benachteiligen können, ohne dass dies notwendig wäre. Das internationale Antidiskriminierungsrecht hat darüber hinaus auch noch das Ziel, allen ethnischen Gruppen die Teilhabe in der Gesellschaft zu ermöglichen.

Bezogen auf das Thema Mehrsprachigkeit und Sprachmittlung bedeutet dies, dass Defizite bei der Sprachmittlung auch Diskriminierungstatbestände darstellen können. Das heißt nicht, dass überall für sämtliche Sprachen Dolmetscher bereitgestellt werden müssten, es bedeutet aber, dass in Ballungszentren den häufigsten Sprachgruppen die Möglichkeit einer Verständigung in der Verwaltung gegeben werden muss. In diesem Zusammenhang ist auch fraglich, ob der Grundsatz „Amtssprache ist Deutsch“ im SGB X, durch den die Übersetzungskosten einseitig den Bürgern auferlegt werden, mit dem Antidiskriminierungsrecht zu vereinbaren ist.

G.I.B.: Sind die Grundsicherungsstellen integrationspolitisch gut aufgestellt? In welchen Bereichen muss angesetzt werden, damit sich die Arbeitsmarkt­integration von Migranten verbessert?

Dr. Martin Brussig: Den Grundsicherungsstellen ist nur die Staatsangehörigkeit bekannt. Bis 2008 war diese Information nicht steuerungsrelevant, Migranten waren keine Zielgruppe. Hervorzuheben ist allerdings, dass sich die Fachkräfte sehr stark an den Prinzipien Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung orientieren. In einigen Verwaltungen gibt es auch Migrationsbeauftragte mit koordinierenden und informationsbündelnden Funktionen. Bisher ist in der Arbeitsverwaltung „Diversity“ kein personalpolitisches Ziel. Nur geschätzt drei Prozent der Beschäftigten in den Grundsicherungsstellen haben einen Migrationshintergrund. Diversity-Management würde bedeuten, dass bei Einstellungen nicht nur die reine formale Qualifikation eine Rolle spielt, sondern eben auch die Herkunft. Besonders wichtig daran ist den Leistungsbeziehenden, Rollenvorbilder vorzugeben. Mit einer Betonung ausschließlich der fachlichen Qualifikation im Einstellungsverfahren kommt allerdings das Konzept der „blinden“ Gleichbehandlung, wie es überwiegend gehandhabt wird, an seine Grenzen.

Simone Brandmayer: Natürlich müssen sich auch die Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt verbessern, aber das haben wir in unseren Empfehlungen nicht berücksichtigen können. Aufenthaltsrecht und Sozialrecht haben häufig sich widersprechende Zielrichtungen. Das Aufenthaltsrecht schließt teilweise vom Arbeitsmarkt aus und widerspricht damit den Zielsetzungen des Sozialrechts, die die Arbeitsmarktintegration umfassen. Personen, die jahrelang vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen waren, sind natürlich viel schwieriger zu integrieren als diejenigen, die von Anfang an Zugang zum Arbeitsmarkt haben.

Auf institutioneller Ebene ist die interkulturelle Öffnung der Verwaltung sehr wichtig. Interkulturelle Öffnung bedeutet, dass sich die Verwaltung der Diversität ihrer Kunden anpasst. Eine Maßnahme wäre hierbei ein Diversity-Management, mit dem Ziel, dass die Personalstruktur der Arbeitsverwaltung auch die Vielfalt in der Gesellschaft abbildet. Zweitens geht es um Personalentwicklung, also um Schulungen und Fortbildungen, insbesondere zu den Themen interkulturelle Kompetenz und Mehrsprachigkeit. Hier kann man gut ansetzen, um die Beratung zu verbessern. In der Arbeitsverwaltung haben wir uns außerdem speziell die Arbeitsvermittlung angesehen und diskutiert, was auf der Ebene der Instrumente, der Kompetenzfeststellung, und der Anerkennung von Abschlüssen sowie der Arbeitsorganisation verbessert werden könnte.

Dr. Martin Brussig: Interkulturelle Öffnung bedeutet auch, dass die Institution sich der vorhandenen Vielfalt ihres Personals bewusst wird. Hier gibt es vielfach schon Ressourcen, mit denen jetzt gearbeitet werden kann, aber oft sind diese Informationen bei den Führungskräften in der Personalverwaltung nicht vorhanden. Eine ethnisch vielfältigere Personalstruktur verbessert und professionalisiert den Kundenzugang. Nicht übersehen werden darf, dass es aber auch Probleme bei Migranten gibt, die durch reine Kultursensibilität nicht gelöst werden. Ich gehe auch davon aus, dass diese Probleme nicht jeder Beschäftigte der Arbeitsverwaltung gleich gut lösen kann, weil das sehr spezieller Fachkenntnisse bedarf, beispielsweise bei den Aufenthaltstiteln und den Leistungsansprüchen. Das kann enorm verzwickt werden, betrifft in der Regel nur Einzelfälle. Ein normaler Vermittler muss sich damit nicht auskennen, aber wissen, wer weiterhelfen kann.

G.I.B.: Soll es ein spezifisches Fallmanagement für Menschen mit Migrationshintergrund geben?

Simone Brandmayer: Grundsätzlich habe ich Probleme mit einem spezifischen Fallmanagement für besondere Gruppen. Die Aufgabe des Fallmanagers bzw. der Fallmanagerin ist es ja gerade, individuell auf den Einzelnen einzugehen und nicht Standardlösungen für Personengruppen anzuwenden. Das ist es eigentlich, was Fallmanagement ausmacht, nämlich der einzelnen Person gerecht zu werden. Ein spezielles Fallmanagement für Alleinerziehende, Migranten, Ältere usw. würde dieser grundlegenden Idee widersprechen.

G.I.B.: Wie wichtig ist dabei die Kenntnis der Netzwerke und der Strukturen der jeweiligen „Community“, bis beispielsweise hin zu den Migrantenselbsthilfeorganisationen und Kulturvereinen?

Dr. Martin Brussig: Sie ist wichtig, kann aber kein Argument dafür sein, dass Netzwerkarbeit nur von Menschen mit dem gleichen kulturellen Hintergrund erfolgreich durchgeführt werden kann. Hier gibt es unterschiedliche Positionen: Auf der einen Seite wird vermutet, dass Berater mit dem gleichen kulturellen Hintergrund besser auf die jeweiligen Probleme eingehen können. Auf der anderen Seite gibt es auch Belege dafür, dass Berater mit dem gleichen kulturellen Hintergrund die Kunden aus ihrem Kulturkreis härter anfassen.

Man muss sich auch vor Augen halten, dass wir, da ein Viertel aller Leistungsbezieher im SGB II Migranten sind, dazu neigen, immer sofort über Problemfälle zu sprechen, die auch eine problemspezifische Lösung benötigen. Wir übersehen dabei, dass vielfach zwar ein Migrationshintergrund vorhanden ist, es aber keiner spezifischen Maßnahme bedarf, um eine erfolgreiche Arbeitsmarktvermittlung hinzubekommen. Man sollte also von dem Arbeitsaufwand, den die Problemfälle erfordern, nicht auf das Phänomen insgesamt schließen. Deshalb bin ich für ein spezialisiertes Fallmanagement, wo migrantenspezifische Sachverhalte dies erfordern, aber gegen ein Fallmanagement für alle Zuwanderer.

G.I.B.: Welche Unterschiede gibt es beim Zugang und der Wirkung von spezifischen SGB II-Instrumenten bei Migranten und Nicht-Migranten?

Dr. Martin Brussig: Wichtig ist zu unterscheiden, welche Qualifikationspotenziale die Leistungsbezieher mit Migrationshintergrund haben: Sind sie tatsächlich ohne Qualifikation oder ohne anerkannte Qualifikation? Die Anerkennungsverfahren sind zurzeit stark zersplittert nach der Art des Abschlusses (Beruf, Studium, ...), nach dem Ziel der Anerkennung (Möchte man eine Tätigkeit ausüben oder möchte man eigentlich nur das Zertifikat bescheinigt haben?), nach dem Bundesland, nach der Herkunft der Person (Für EU-Bürger gelten andere Richtlinien als für Nicht-EU-Bürger.) und nach der angestrebten Tätigkeit (Ist es tatsächlich eine Tätigkeit, für die man einen anerkannten Abschluss braucht?).

Insgesamt fällt auf, dass ALG II-Bezieher mit Migrationshintergrund häufiger keinen Berufsabschluss haben (43,2 %) als ohne Migrationshintergrund (23,4 %) und dass 28,8 % der ALG II-Bezieher mit Migrationshintergrund einen Abschluss im Ausland erworben haben, der in der Bundesrepublik nicht anerkannt wird. Einen Abschluss zu haben, der (noch) nicht anerkannt ist, ist unseren Ergebnissen zufolge etwa ebenso Chancen mindernd wie überhaupt keinen Abschluss zu haben. Und umgekehrt haben Personen, deren im Ausland erworbener Abschluss in Deutschland anerkannt wurde, ebenso hohe – und relativ gute – Chancen auf eine Erwerbsintegration wie Personen, die ihren Abschluss in Deutschland erworben haben. Das sind gute Gründe für eine bessere und breitere Durchführung von Anerkennungsverfahren.

Insgesamt kann man sagen, dass der Zugang zu bestimmten Maßnahmen eher negativ korreliert mit dem Migrationshintergrund und dass die Wirkungen hinsichtlich der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder der Überwindung des Leistungsbezuges allerdings weitgehend ebenso wie bei Maßnahmeteilnehmern ohne Migrationshintergrund sind. Ausnahmen bilden Trainingsmaßnahmen, die die Verfügbarkeit prüfen sollen. Hier ist die Wirkung bei Personen ohne Migrationshintergrund höher als bei denen mit.

Simone Brandmayer: In der Arbeitsgruppe des „Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge“, die die Empfehlungen erarbeitet hat, war man sich einig, dass man bei Empfehlungen für neue Instrumente sich erstmal der Frage widmen sollte: Wie ist der Zugang zu den Regelinstrumenten? Es geht also vielmehr um den richtigen Einsatz der Regelinstrumente. Ausnahmen hiervon sind natürlich die Sprachkombimaßnahmen. Diese integrierte Sprachförderung wird durch die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten erschwert, und wir haben in unseren Empfehlungen deshalb gefordert, dass die Sprachkurse stärker auf die individuellen Bedarfe ausgerichtet werden.

Je nach Deutschkenntnissen und erwerbsbezogenen Kompetenzen sollte es verschiedene Formen von Maßnahmen geben, z. B. allgemeine Sprachkurse mit inhaltlichem Bezug zur Arbeitswelt, die Vermittlung konkreter berufsbezogener Fachsprachen, oder die Verbesserung kontextbezogener schriftlicher Ausdrucksweisen. Wenn eine Integration in den Arbeitsmarkt nach Durchlaufen dieser Maßnahmen nicht möglich ist, sollte es auch Maßnahmen zum Erhalt der Sprachkompetenzen geben, um nicht bei jeder neuen Maßnahme von vorn beginnen zu müssen.

G.I.B.: Welche Empfehlungen für die Verbesserung der Arbeitsintegration von Migrantinnen und Migranten ziehen Sie aus Ihren Untersuchungen?

Dr. Martin Brussig: Bei den Handlungsempfehlungen richten wir uns an den Gesetzgeber, die BA, aber auch an Grundsicherungsstellen. Die Überwindung von migrationsbedingten Nachteilen sollte unbedingt in den Zielkatalog des SGB II aufgenommen werden. Wir versprechen uns davon, dass hierdurch eine größere Aufmerksamkeit für diese Zielgruppe erreicht wird und damit auch in das Controlling aufgenommen wird. Der Migrationshintergrund auch über die Staatsangehörigkeit hinaus und der Sprachförderungsbedarf sollten statistisch abgebildet werden. Bei Grundsicherungsstellen mit hohem Migrationsanteil sollte ein Integrationsbeauftragter bestellt werden.

Einen Rechtsanspruch auf Anerkennung ausländischer Schul- und Berufsabschlüsse wird allein nicht ausreichen, da nicht klar ist, ob es hier um einen Anspruch auf ein Verfahren geht oder tatsächlich um die Anerkennung jedes erworbenen Abschlusses im Ausland. Zudem schlagen wir vor, ein Bundesprogramm „Regionale Beschäftigungs- und Ausbildungspakte für Arbeitsuchende mit Migrationshintergrund“ aufzulegen, wie es erfolgreich für ältere Arbeitslose praktiziert wird.

Die Integrationsbeauftragten sollen Ansprechpartner für ihre Kolleginnen und Kollegen in der Verwaltung sein, die bei schwierigen Fragen, beispielsweise zum Thema Anerkennung, den entsprechenden Fall übernehmen bzw. begleiten.

Simone Brandmayer: Wir haben drei Ebenen identifiziert, auf denen es Hindernisse für Menschen mit Migrationshintergrund geben kann: Einmal die rechtlichen Hindernisse bei Ausländern, wo das Aufenthaltsrecht den Arbeitsmarktzugang verhindert bzw. beschränkt. Auch die Schnittstelle Aufenthalts- und Sozialrecht ist ein Hindernis, weil sie so komplex ist, dass kaum jemand sich dort richtig auskennt. Hier haben wir verschiedene rechtliche Änderungen gefordert, die aus arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Sicht sinnvoll wären. Dann institutionelle Hindernisse: Die wichtigste Empfehlung aus meiner Sicht ist hier die interkulturelle Öffnung der Verwaltung. Gerade auch für die Vermittlungsarbeit würden sich hieraus viele Verbesserungen ergeben. Eine dritte Ebene ist die Situation am Arbeitsmarkt, wo ebenfalls Hindernisse bestehen. Die Arbeitsverwaltung kann darauf nur bedingt Einfluss nehmen, sie kann aber zumindest ihre Netzwerk- und Beratungsfunktion gegenüber Arbeitgebern dazu nutzen, für die Beschäftigung von Menschen mit Migrationshintergrund zu werben.

Das Interview führten

Manfred Keuler
Tel.: 02041 767-152
m.keuler@gib.nrw.de
Ute Soldansky
Tel.: 02041 767-256
u.soldansky@gib.nrw.de

Kontakte

Dr. Martin Brussig
Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ)
Universität Duisburg-Essen
47048 Duisburg
Tel.: 0203 379-3931

Simone Brandmayer, LL.M.
Deutscher Verein für öffentliche
und private Fürsorge e. V.
Michaelkirchstraße 17/18
10179 Berlin-Mitte
Tel.: 030 62980-310
brandmayer@deutscher-verein.de

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