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(Heft 3/2010)
Kommunale Daseinsvorsorge und Arbeitsmarktintegration

Bürgerarbeit – ein geeignetes Instrument?

„Aktiv zu sein ist immer besser, als zu Hause auf ein Jobangebot zu warten“, sagt Bundesministerin Ursula von der Leyen. Mit „Bürgerarbeit“ will das Bundesarbeitsministerium deshalb rund 34.000 schwer vermittelbare Langzeitarbeitslosen wieder einen Job verschaffen und sie so aus der staatlichen Unterstützung herausholen.

Dabei werden die beiden Politikfelder „Kommunale Daseinsvorsorge“ und „Arbeitsmarktintegration“ miteinander verknüpft. 197 der bundesweit rund 440 Träger der Grundsicherung für Langzeitarbeitslose haben sich an der Interessenbekundung des BMAS beteiligt.

Für Furore gesorgt hatte 2006 eine Meldung aus Bad Schmiedeberg in Sachsen-Anhalt. Hier hatte die Kommune mit einem bundesweit einzigartigen Modell auf sich aufmerksam gemacht: Bürgerarbeit statt Hartz IV! Innerhalb kürzester Zeit, zwischen September und Dezember, sank die offizielle Arbeitslosenquote in der gut 4000 Einwohner zählenden Gemeinde von 15,6 auf 6,3 Prozent. „Hartz IV-freie Zone“ jubelten die Medien, sprachen vom „Wunder von Bad Schmiedeberg“.

Obwohl ein Forschungsbericht des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung („Modellversuch Bürgerarbeit Zwischen Workfare und Sozialem Arbeitsmarkt“) 2007 nachgewiesen hatte, dass „die Abgänge aus Arbeitslosigkeit weit überwiegend in öffentlich geförderte Beschäftigung gingen, während die Abgangsraten in Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt und in Nichterwerbstätigkeit kaum positiv beeinflusst wurden“, griff die Regierungskoalition die Idee im Oktober 2009 in ihrer Koalitionsvereinbarung auf und formulierte zum Thema „Effizienzsteigerung der Arbeitsmarktinstrumente“: „Unser Ziel ist es, vor Ort ein hohes Maß an Ermessensspielraum – kombiniert mit einem wirksamen Controlling – zu erreichen und dadurch die Integration in den Arbeitsmarkt entsprechend den regionalen Bedingungen deutlich zu verbessern. Die Koalition wird deshalb Voraussetzungen dafür schaffen, dass neue Lösungsansätze wie zum Beispiel die ,Bürgerarbeit’ … ab Beginn der Arbeitslosigkeit erprobt werden können.“

Gedacht ist Bürgerarbeit für arbeitslose Menschen, die selbst bei guter Konjunkturlage keine Chancen am ersten Arbeitsmarkt haben. Sie sollen im gemeinnützigen Bereich sozialversicherungspflichtig beschäftigt werden, wobei sich der Einsatz in Bürgerarbeit an den Fähigkeiten und Kenntnissen der Einzelnen orientiert sowie an den rekrutierten Stellen zur Verbesserung der kommunalen Daseinsvorsorge.

Für einen vergleichbaren und bereits realisierten regionalen Projektansatz hat der Magdeburger Kreis der Bundesagentur für Arbeit, Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen ein „Qualitätssiegel Bürgerarbeit“ entwickelt. Danach kommen Arbeiten im Bereich der touristischen Infrastruktur sowie in der freien Kulturarbeit in Frage, Tätigkeiten beim Einsatz für Ordnung und Sauberkeit im öffentlichen Raum, bei Maßnahmen im Umwelt-, Landschafts-, Natur- und Tierschutz, bei der Sicherung und Erweiterung des Betriebs kommunaler Einrichtungen sowie bei der Betreuung älterer Menschen oder von Menschen mit Behinderung. Des Weiteren denkbar sind Hilfstätigkeiten in der sozialen Betreuung wie etwa Integrationshilfen für Personen in besonderen Lebenslagen, also zum Beispiel Obdachlose, Straffällige oder Suchtkranke. Kurzum: Arbeiten, die wegen fehlender kommunaler Haushaltsmittel nicht ausgeführt werden, können mit Bürgerarbeit erledigt werden. Und: Nicht die Finanzierung der Arbeitslosigkeit, sondern von Arbeit ist das Ziel des Konzepts.

Aber Bürgerarbeit hat nach Auffassung ihrer Befürworter noch weitere Vorteile: Zuvor Arbeitslose erhalten ihre Erwerbsfähigkeit, ihre Arbeitsmotivation und ihre beruflichen Qualifikationen, gesundheitliche und soziale Folgekosten von Arbeitslosigkeit aufgrund etwa psychosomatischer Störungen oder Suchtmittelmissbrauchs werden reduziert, soziale Ausgrenzung und Stigmatisierung vermieden. Zudem sei eindeutig zu erkennen, wer wirklich arbeiten will, weil jeder ein konkretes Arbeitsangebot erhält. Fazit der Verfasser des „Qualitätssiegels Bürgerarbeit“: „Scheinbar chancenlose Arbeitslose erhalten ihre Würde zurück und erleben das Gefühl, von der Gesellschaft gebraucht zu werden.“

Interessenbekundung „Bürgerarbeit“
 

Im April 2010 startete das BMAS ein Interessenbekundungsverfahren zur Durchführung von Modellprojekten zur Bürgerarbeit, gerichtet an alle Grundsicherungsstellen: Arbeitsgemeinschaften, Agenturen für Arbeit in getrennter Aufgabenwahrnehmung sowie zugelassene kommunale Träger. Ziel des bundesweiten Verfahrens war die Entwicklung und Verbreitung von Handlungskonzepten zur verbesserten Arbeitsmarktintegration erwerbsfähiger Hilfebedürftiger.

Dabei setzt sich das Modellprojekt „Bürgerarbeit“ aus vier Komponenten zusammen. Stufe 1: Beratung und Standortbestimmung. Stufe 2: Vermittlungsaktivitäten.  Stufe 3: Qualifizierung und Förderung Stufe 4: sozialversicherungspflichtige Beschäftigung im Bereich zusätzlicher und im öffentlichen Interesse liegender Arbeit – die eigentliche „Bürgerarbeit“.

Für die Interessenten gilt es, bei der Erarbeitung von Lösungen für die (Wieder-)Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt die „Potenziale der Region“ einzubeziehen, das vorgeschlagene Konzept im regionalen Konsens zu entwickeln und den Aktivierungsprozess durch „die Bündelung von Ressourcen und Verzahnung von Maßnahmen“ zu verbessern.

Verbindlich vorgegeben ist eine Mindestdauer von sechs Monaten intensivierter Aktivierung sowie die Gewährleistung eines intensiven Betreuungs- und Coachingansatzes während der Beschäftigungsphase, also in Stufe 4. Dabei sieht das BMAS den Unterschied zum „normalen Vermittlungsgeschäft“ von Arbeitsgemeinschaften und anderen Grundsicherungsstellen in der „intensiveren Aktivierung aller erwerbsfähigen Arbeitslosen, die durch die Einbindung weiterer Akteure, zum Beispiel der Länder“, ermöglicht werden soll.

Förderkonditionen und Zuwendungsempfänger
 

Gefördert werden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse, heißt es in der Interessenbekundung, für zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Arbeiten der Gemeinden, Städte oder Kreise zur Wahrnehmung kommunaler Aufgaben mit einem zeitlichen Umfang von 30 Wochenstunden. Das BMAS gewährt einen Zuschuss zum Arbeitnehmerbrutto in Höhe von 900 € monatlich, zusätzlich gefördert wird der Sozialversicherungsaufwand des Arbeitsgebers mit bis zu 180 € monatlich. Geringere Wochenarbeitszeiten werden anteilig gefördert (bei einer 20 Stundenwoche 600 € plus 120 € für den Sozialversicherungsaufwand des Arbeitgebers).

Pro Bürgerarbeitsplatz wird also ein Förderbetrag in Höhe von monatlich 1.080 € als Zuschuss zum Arbeitsentgelt und zum Sozialversicherungsaufwand für die Dauer von maximal 36 Monaten zur Verfügung gestellt. Das bedeutet aber nicht, heißt es weiter, dass eine Förderung individuell über 36 Monate erfolgt. Vielmehr soll über ein konsequentes Coaching durch den Maßnahmeträger sichergestellt werden, dass im Zusammenwirken mit den Grundsicherungsstellen regelmäßig geprüft wird, ob eine Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt erfolgen kann. Frei werdende Bürgerarbeitsplätze sollen nachbesetzt werden können.

Zuwendungsempfänger können Arbeitgeber sein, die wettbewerbsneutrale Arbeitsplätze für zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Arbeiten im Sinne der §§ 261 oder 270 a des SGB III einrichten. Dabei sind tarifliche Bindungen bzw. anzuwendende Mindestlöhne zwingend zu beachten. In Betracht kommen als Arbeitgeber – insbesondere! – Gemeinden, Städte und Kreise, aber auch andere Arbeitgeber im Einvernehmen mit den Gemeinden, Städten und Kreisen.

In die Auswahl einbezogen werden können Projekte, bei denen mindestens 500 arbeitslose erwerbsfähige Hilfebedürftige aktiviert werden. Nicht alle von ihnen müssen in die Bürgerarbeit münden, im Gegenteil: Ziel ist, möglichst viele der Teilnehmenden schon während der ersten drei Phasen in eine reguläre Beschäftigung zu integrieren. Dabei können auch bestehende Arbeitsplätze für Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante in Bürgerarbeitsplätze umgewandelt werden, doch ist vor der Einmündung die sechsmonatige Aktivierungsphase unbedingt einzuhalten.

Genau 197 der bundesweit rund 440 Träger der Grundsicherung für Langzeitarbeitslose haben sich an der Interessenbekundung beteiligt. Es ist zu vermuten, dass je nach Grundsicherungsträger etwa zwischen 10 und 30 Prozent der Teilnehmenden in die vierte Stufe der eigentlichen Bürgerarbeit eintreten.

Ende Juni 2010 war das Auswahlverfahren abgeschlossen. Seit Juli beginnen die ausgewählten Grundsicherungsträger mit der Umsetzung der ersten drei Stufen.
Die vierte, die eigentliche Bürgerarbeit, beginnt frühestens ab 1. Januar 2011 und endet spätestens am 31. Dezember 2014.

Offene Finanzierungsfragen
 

Auf den ersten Blick sind die Fördermodalitäten für das Modellprojekt „Bürgerarbeit“ durchaus attraktiv. Eine genauere Betrachtung jedoch offenbart auch Finanzierungslücken und Unwägbarkeiten. So entspricht die Förderung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in Höhe von 900 € plus 20 Prozent Sozialversicherungsanteil bei 130 Monatsstunden einem Arbeitnehmer-Stundenlohn von etwa 6,92 € brutto. Ein Stundenlohn in dieser Höhe aber existiert im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst West praktisch nicht, hier liegen die untersten Gehaltsgruppen bei einem Stundenlohn von über 8 €. Die Differenz zwischen der Zuschusshöhe und dem tatsächlichen tariflichen Entgelt zuzüglich gegebenenfalls weiter anfallender Arbeitgeberaufwendungen (Sozialversicherung, Zusatzversorgung, Jahressonderzahlung) müsste also der Arbeitgeber – Kommune oder Beschäftigungsträger – selbst tragen.

Was das für die Arbeitgeber bedeuten kann, zeigt eine Hochrechnung: Eine tarifliche Vergütung auf Basis des kommunalen Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) erzeugt pro Jahr und Teilnehmendem in der Bürgerarbeit schon in der untersten Tarifgruppe eine Deckungslücke von etwa 4.000 € pro Jahr, in der nächst höheren Tarifstufe von ca. 6.000 € pro Jahr. Da laut Bundesarbeitsministerin Ursula von der Leyen Bürgerarbeiter und -arbeiterinnen auch in Museen, Bibliotheken sowie zum Vorlesen in Pflegeeinrichtungen, also in einem Segment graduell anspruchsvollerer Tätigkeiten mit entsprechenden Qualifikationsanforderungen eingesetzt werden sollen, dürfte die tarifliche Eingruppierung einzelfallbezogen tendenziell eher höher liegen und die Budgets der Arbeitgeber zusätzlich belasten.

Hinzu kommt, dass die Gesamt-Fördersumme von 1.080 € in Stufe 4 ausschließlich durch Eigenleistungen der Kommunen bzw. anderer Arbeitgeber, durch Spenden und Beiträge Dritter oder durch „reines“ Landesgeld aufgestockt werden kann.

Nicht zu vergessen sind in der Gesamtkalkulation auch die arbeitgeberüblichen Kos­ten, beispielsweise für die Ausstattung des Arbeitsplatzes und für die Verwaltung des Arbeitsverhältnisses, für Arbeitskleidung, ggf. Fahrtkosten und andere üblicherweise mit einem Arbeitsverhältnis zusammenhängende Kosten. Ebenfalls sind zu berücksichtigen die Kosten für eventuell notwendige fachliche Anleitung und Betreuung. Dabei ist die Integration einzelner Personen am Arbeitsplatz in eine größere Gesamtgruppe ohne zusätzliches Anleitungspersonal sicherlich leichter zu bewerkstelligen als beispielsweise – wie bei Beschäftigungs- und Qualifizierungsträgern nicht unüblich – die Integration ganzer Gruppen Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsprozess.

Wer aber für eventuell notwendiges Anleitungs- und Qualifizierungspersonal sowie für das begleitende Coaching mit zusätzlichen Vermittlungsaktivitäten während der Bürgerarbeit finanziell aufkommt, scheint nicht überall abschließend geklärt und geregelt. Den Grundsicherungsträgern bleibt die Möglichkeit, weitere Vermittlungsaktivitäten durch eigenes Personal zu gewährleisten oder entsprechende Maßnahmen auszuschreiben.

Lock-in-Effekte oder realistische Anschlussperspektive?
 

Dass Bürgerarbeit Menschen, die auch bei guter konjunktureller Lage bislang vergeblich einen Job im ersten Arbeitsmarkt suchten, wieder eine Chance auf ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis gibt, ist unbestreitbar ein positiver Aspekt des Instruments, zumal eine vertraglich gesicherte Beschäftigung, eine sinnvolle berufliche Tätigkeit und das Gefühl, selbst zum eigenen Lebensunterhalt beizutragen, zu den Schlüsselfaktoren persönlicher Lebenszufriedenheit zählen. Ebenfalls als Plus zu werten ist die Tatsache, dass Bürgerarbeit im Gegensatz zu Ein-Euro-Jobs, AGH und Trainingsmaßnahmen Arbeitslosen eine längerfristige Perspektive eröffnet.
Dennoch bleibt die Frage, welche Anschlussmöglichkeiten sich für Bürgerarbeiterinnen und -arbeiter nach Auslaufen der Förderung ergeben. Konkret gefragt: Welche Jobperspektiven hat ein Bürgerarbeiter, der für eine der kommunalen Tafeln tätig ist oder Pflegebedürftigen im Krankenhaus vorliest? Vergleichbare Tätigkeitsfelder, mit denen sich Erlöse erwirtschaften lassen, gibt es im regulären Arbeitsmarkt nicht. Wenn also während der Bürgerarbeit weitere, intensive Vermittlungsbemühungen nicht im Vordergrund stehen, besteht die Gefahr des Lock-in-Effekts.

Nach Auffassung von Heinrich Alt, Mitglied des Vorstands der Bundesagentur für Arbeit und dort für die Grundsicherung zuständig, können alle bislang umgesetzten Modellprojekte an den Projektstandorten in Sachsen-Anhalt und Thüringen aufgrund ihres Gemeindecharakters (im Vergleich zu großstädtischen Räumen) für eine Bewertung nur begrenzt herangezogen werden. In den größeren bayerischen Projektstandorten aber, schreibt er in seinem Artikel „Öffentlich geförderte Beschäftigung für Arbeitslose. Das Konzept Bürgerarbeit – ein Erfolgsmodell?“, weisen alle Modellprojekte einen ähnlichen Verlauf auf: „Anhand der … Arbeitslosenquoten lässt sich … konservativ folgern, dass kurzfristig eine teils erhebliche Reduzierung der Arbeitslosigkeit erzielt werden konnte. Allerdings lassen sich im weiteren Projektverlauf die erreichten Reduzierungen signifikant nicht halten. Trotz massiver Investitionen kann offensichtlich eine Nachhaltigkeit der Effekte nicht sichergestellt werden.“ Beim einem abgelaufenen Modellprojekt eines Landkreises, das deutliche Ähnlichkeit mit dem vierstufigen Ansatz der Bürgerarbeit aufweist, hatte der Bundesrechnungshof 2008 bemängelt, dass es fast allen Teilnehmerplätzen an mindestens einer Fördervoraussetzung – Zusätzlichkeit, öffentliches Interesse, Wettbewerbsneutralität – mangelte und die Ausgestaltung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung im Vergleich zu ABM und AGH keine neuen Elemente enthalte. Das als Qualitätsmerkmal dargestellte vierstufige System, so die Bundesrechnungsprüfer, entspreche nur einer üblichen Eingliederungsstrategie. Ausschließlich die erhöhte Betreuungsintensität weiche von der üblichen und originären Vermittlungsarbeit ab. Die Mittelverwendung sei insofern unwirtschaftlich, als sie nicht mit dem primären Ziel einer wirksamen und effizienten Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt eingesetzt wurde. Ziel der Mittelverausgabung im Rahmen des vierten Moduls (Beschäftigung) sei lediglich gewesen, möglichst viele Arbeitslose, die in den ersten drei Phasen nicht integriert werden konnten, in öffentlich geförderte Beschäftigung zu bringen und somit das vierte Modul im geprüften Modellprojekt nach Zweck und Ausgestaltung nur einer ABM bzw. einen AGH-Entgelt entspricht.

Um beim nun anlaufenden bundesweiten Ansatz der Bürgerarbeit Unstimmigkeiten hinsichtlich der Kriterien und Anforderungen zu vermeiden, haben die Jobcenter vorab zu prüfen, ob die Arbeitsplätze zusätzlich sind und im öffentlichen Interesse liegen. Weiterhin ist, als Teil des Gesamtkonzepts, mit den lokalen Akteuren der Wirtschaft abzustimmen, ob durch die Bürgerarbeitsplätze reguläre Arbeitsplätze verdrängt werden. Abschließend wird dann bundeseinheitlich durch die bewilligende Stelle (voraussichtlich das Bundesverwaltungsamt) geprüft, inwieweit die eingerichteten Bürgerarbeitsplätze den vorgegebenen Rahmenbedingungen entsprechen.

Zweifellos positiv zu bewerten ist bei der Bürgerarbeit die sozialversicherungspflichtige und tarifgebundene Beschäftigung für Langzeitarbeitslose, die Dauer der Beschäftigung sowie die Option auf einen Übergang in den ersten Arbeitsmarkt aufgrund verstärkter Vermittlungsaktivitäten.

Zur abschließenden Beantwortung der Frage aber, ob Bürgerarbeit ein geeignetes Instrument zur nachhaltigen Integration Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt und damit eine Alternative etwa zur JobPerspektive ist, bleibt zu beobachten, welche Projekte in Nordrhein-Westfalen zum Tragen kommen, wie sie ausgestaltet sind, ob innovative Ansätze erkennbar sind und ob die dafür nötigen Strukturen und Rahmenbedingungen vorhanden sind.

Abstract

Mit „Bürgerarbeit“ will das Bundesministerium für Arbeit und Soziales rund 34.000 schwer vermittelbaren Langzeitarbeitslosen wieder einen Job verschaffen. Dabei werden die beiden Politikfelder „Kommunale Daseinsvorsorge“ und „Arbeitsmarktintegration“ miteinander verknüpft. 197 der bundesweit rund 440 Träger der Grundsicherung für Langzeitarbeitslose haben sich an der Interessenbekundung des BMAS beteiligt. Bürgerarbeit schafft vorübergehend sozialversicherungspflichtige und tarifgebundene Beschäftigung mit einer Option auf den 1. Arbeitsmarkt, offen sind aber Finanzierungsdetails.

Ansprechpartner in der G.I.B.

Jochen Bösel, Tel.: 02041 767-253
j.boesel@gib.nrw.de
Roland Golding, Tel.: 02041 767-243
r.golding@gib.nrw.de
Anne Gollenbeck, Tel.: 02041 767-251
a.gollenbeck@gib.nrw.de

Autor

Paul Pantel
Tel.: 02324 239466
paul.pantel@arcor.de
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