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(Heft 3/2010)
Eine indikatorbezogene Betrachtung

Bedeutung der Strategie Europa 2020 für Nordrhein-Westfalen

Die Europäische Kommission hat ihre Strategie 2020 durch fünf Kernziele bzw. Zielindikatoren operationalisiert. Im Folgenden wird untersucht, wie sich derzeit die Situation in Nordrhein-Westfalen in Bezug auf diese Zielsetzungen darstellt. Ergibt sich hieraus möglicherweise die Notwendigkeit, über eine Neuausrichtung des ESF-Programms nachzudenken, oder ist die bestehende Programmstrategie weiterhin angemessen? Des Weiteren wird gezeigt, wo sich Anknüpfungspunkte außerhalb des ESF-Programms ergeben.

Gegenwärtig bedarf es einiger Präzisierungen seitens der Europäischen Kommission, wie die Zielsetzungen der Strategie 2020 zu operationalisieren sind und wie der komplexe Zusammenhang von Prioritäten, Kernzielen, Leitinitiativen, Säulen und integrierten Leitlinien der Strategie 2020 in der Praxis mit konkreten Aktionen versehen werden kann. Gleichwohl erscheint es zweckmäßig, frühzeitig darüber zu diskutieren, welche Konsequenzen sich aus der Strategie 2020 für die ESF-Förderung in Nordrhein-Westfalen ergeben könnten. Der vorliegende Beitrag wirft aus dieser Perspektive Schlaglichter auf einige ausgewählte Themen.

Vorangestellt werden muss derartigen Überlegungen, dass sich der Einsatz des ESF an den Interventionsbereichen orientieren muss, die von der Europäischen Kommission festgelegt werden. Denn nach Artikel 2, Absatz 1 der Verordnung Nr. 1081/2006 soll der ESF durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten und die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und von mehr und besseren Arbeitsplätzen zu den Prioritäten der Gemeinschaft im Hinblick auf die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts beitragen. Zu diesem Zweck unterstützt er die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf Vollbeschäftigung, Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität sowie die Maßnahmen zur Förderung der sozialen Eingliederung, insbesondere auch durch einen Zugang benachteiligter Menschen zur Beschäftigung und durch Maßnahmen zur Verringerung nationaler, regionaler und lokaler Disparitäten bei der Beschäftigung. Der Fokus der Strategie 2020 ist, wie sich in den weiteren Ausführungen zeigen wird, sehr viel breiter angelegt und tangiert weitere Politikfelder, in denen (wenn überhaupt) nur begrenzt mit dem ESF interveniert werden kann.

Kernziel 1: 75 % der Bevölkerung im Alter von 20 bis 64 Jahren sollten in Arbeit stehen
 

Das Kernziel 1 bezieht sich auf die Beschäftigungsquote, die gemäß Eurostat abweichend von der Darstellung im Strategiepapier der Europäischen Kommission definiert ist als der Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren.1 Ergebnisse für Nordrhein-Westfalen liegen bis zum Jahre 2009 vor. Die nachfolgende Abbildung 1 zeigt, dass nach dieser Berechnung das Kernziel 1 für die Teilgruppe der Männer mit einem Wert von 74,4 % bereits 2008 nahezu erreicht wurde, wenn die Eurostat-Definition zugrunde gelegt wird; Frauen lagen in diesem Jahr mit einem Wert von 60,4 % jedoch noch deutlich unterhalb der Zielmarke, sodass das Gesamtergebnis lediglich 67,4 % beträgt. Im Folgejahr 2009 verschlechterte sich das Ergebnis für die Männer krisenbedingt wieder.

Hieraus lässt sich ableiten, dass Handlungsbedarf insbesondere darin besteht, den Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt zu verbessern. Im Fokus dürften hier insbesondere Frauen stehen, die eine Beschäftigung ausüben möchten und auch dazu in der Lage wären, dies aber etwa wegen fehlender Kinderbetreuung nicht können. Als Zielgruppen sind Alleinerziehende oder Frauen in Partnerschaften mit Kindern zu nennen, womit auch der Bezug zu anderen Politikfeldern jenseits der Arbeitsmarktpolitik, wie etwa Familienpolitik deutlich wird. Die Unterstützung von alleinerziehenden Frauen steht dabei auch in engem Zusammenhang mit dem Abbau von Armut bzw. Armutsrisiken (vgl. auch die Ausführungen zu Kernziel 5).

Ein Beispiel für bereits bestehende zielgerichtete Aktionen im nordrhein-westfälischen ESF-Programm sind Förderinitiativen wie etwa Teilzeitberufsausbildung (TEP), die bislang jedoch quantitativ nur eine relativ geringe Bedeutung hat (etwa 600 Eintritte in den Jahren 2009 und 2010), oder auch der Bildungsscheck. Beim Bildungsscheck zeigt insbesondere der individuelle Zugang, dass Frauen von nachfrageorientierten Förderinstrumenten dann überproportional profitieren können, wenn sie sich eigenständig, das heißt ohne Unterstützung des Arbeitgebers, ihre Weiterbildung organisieren.

Kernziel 2: 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIB) sollten für Forschung & Entwicklung ausgegeben werden
 

Bei der Diskussion um die Erhöhung der Ausgaben für Forschung & Entwicklung (F&E) ist von zentraler Bedeutung für Interventionsmöglichkeiten, dass der Großteil dieser Ausgaben von der Wirtschaft und nicht von öffentlichen Institutionen geleistet wird. Im Jahre 2007 entfielen in Deutschland von den 2,54 % der gesamten F&E-Aufwendungen als Anteil am BIP 1,78 % auf die Wirtschaft, 0,41 % auf die Hochschulen und 0,35 % auf staatliche Forschungsins­titute. In der Wirtschaft sind es vor allem die Großunternehmen, die Forschung und Entwicklung betreiben.

Die Ausgaben für F&E in Nordrhein-Westfalen sind deutlich niedriger als in Deutschland insgesamt (vgl. Abb. 2). Im Jahre 2007 betrug der Anteil am Bruttoinlandsprodukt lediglich 1,82 %. Der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft2 sieht die Schwachstelle in der NRW-Forschungslandschaft eindeutig im Bereich der Industrieforschung: „Lediglich 14 Prozent der F&E-Aufwendungen der deutschen Wirtschaft entfallen auf Nordrhein-Westfalen, das ist nur halb so viel, wie etwa in Baden-Württemberg geforscht wird. Es fehlt an hinreichenden Alternativen an technologieorientierten Unternehmen. Immerhin findet der Strukturwandel in Ansätzen statt, allerdings verstärkt in forschungsschwachen Branchen. Bei öffentlichen Forschungsausgaben von Hochschulen und wissenschaftlichen Forschungseinrichtungen hingegen fällt das Urteil wesentlich günstiger aus, hier liegt das Land nur knapp unter dem Bundesdurchschnitt.“3

Die Möglichkeiten, Forschung & Entwicklung im Rahmen des ESF-Programms in Nordrhein-Westfalen zu verstärken, sind sehr begrenzt, da sich die Einsatzgebiete des ESF auf die eingangs dargestellten Bereiche beziehen müssen. Anknüpfungspunkte hinsichtlich der Forcierung von Forschung und Entwicklung ergeben sich in Nordrhein-Westfalen dagegen eher aus den Möglichkeiten im Rahmen der Regionalpolitik (EFRE-Förderung). Hier bietet die zweite Prioritätsachse des EFRE-Programms Möglichkeiten zur Unterstützung von wirtschaftsnaher Technologie- und Forschungsinfrastrukturförderung (vgl. Abbildung 3).

Kernziel 3: Die 20-20-20-Klimaschutz-/Energieziele sollen erreicht werden
 

Konkret bedeutet dies, dass die Treib­hausgasemissionen bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990 um mindestens 20 % oder gar um 30 %, falls die entsprechenden Voraussetzungen4 erfüllt sind, gesenkt werden sollen. Des Weiteren soll die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Energieverbrauch um 20 % und schließlich eine Steigerung der Energie­effizienz um 20 % erreicht werden.

In Bezug auf die Klimaschutzpolitik muss für Nordrhein-Westfalen zunächst festgestellt werden, dass das Land die Last seiner Wirtschaftsstruktur trägt. Denn die mit Abstand höchsten CO2-Emissionen in Deutschland entstehen in Nord­rhein-Westfalen: „Fast 30 Prozent des deutschen Stroms werden in Nordrhein-Westfalen erzeugt. Ca. 40 Prozent des bundesdeutschen Industriestroms werden hier verbraucht“ (Umweltbericht Nordrhein-Westfalen 2009, S. 110).

Die klimapolitischen Aktivitäten Nord­rhein-Westfalens müssen dabei im Zusammenhang mit den bundesdeutschen Zielsetzungen betrachtet werden. Die gegenwärtigen Bestrebungen der Bundesregierung gehen dabei über die Klimaschutzziele der EU hinaus. Das im August 2007 verabschiedete Integrierte Energie- und Klimaschutzprogramm (IEKP) sowie die Beschlüsse zu dessen konkreter Umsetzung definieren für Deutschland grundlegende Klimaschutzziele für das Jahr 2020:

  • die Reduktion der deutschen Treib­hausgasemissionen um 40 % gegen­über 1990 als Beitrag zur globalen Emissionsminderung,
  • der Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung soll bei mindes­tens 30 % liegen,
  • der Anteil erneuerbarer Energien an der Wärmeerzeugung soll 14 % betragen,
  • der Ausbau von Biokraftstoffen, ohne die Gefährdung von Ökosystemen und Ernährungssicherheit.


Ein unmittelbarer Bezug der ESF-Interventionen zur Klimapolitik ist nicht herzustellen, sodass der Beitrag des ESF-Programms hier eher nur gering sein kann. Vorstellbar wäre etwa für die Zukunft, das Thema Klimaschutz ähnlich wie ein Querschnittsthema zu behandeln. Anknüpfungspunkte könnten dann möglicherweise im Bereich der beruflichen Weiterbildung oder der Unternehmensentwicklung zu finden sein.

Gegenwärtig ist in Nordrhein-Westfalen bereits das Querschnittsziel „Nachhaltige und umweltgerechte Entwicklung“ im Ziel 2-Programm (EFRE-Förderung), d. h. in der Regionalpolitik verankert (vgl. Abbildung 3). Mit dem Ziel 2-Programm soll das klimapolitische Gesamtkonzept der Landesregierung unterstützt werden.

Kernziel 4: Anteil der Schulabbrecher auf 10 % verringern sowie Erhöhung des Anteils der 30- bis 34-Jährigen mit Hochschulabschluss oder gleichwertigem Bildungsabschluss auf mindestens 40 %
 

Der Anteil der Schüler, die die allgemeinbildende Schule ohne (mindestens) Hauptschulabschluss verlassen, ist sowohl auf der Bundes- als auch auf der Landesebene in den letzten Jahren sukzessive zurückgegangen. Zuletzt – d. h. hier im Jahre 2008 – betrug ihr Anteil in Nordrhein-Westfalen 6,4 % und in Westdeutschland 6,5 % (vgl. Abbildung 4). Die Situation in Nordrhein-Westfalen stellt sich innerhalb Deutschlands vergleichsweise güns­tig dar. In manchen Bundesländern beträgt der entsprechende Anteil mehr als ein Zehntel. Vor diesem Hintergrund ergäben sich keine unmittelbaren Interventionsnotwendigkeiten für NRW.

Gleichwohl ist davon auszugehen, dass eine solche Betrachtung von Schulabbruch zu kurz greift. Der Rat der Europäischen Union hat in einem Sonderbericht über den Beitrag des Europäischen Sozialfonds zur Bekämpfung des Schulabbruchs bereits im Jahre 2006 festgestellt, dass in den Mitgliedstaaten der Union unterschiedliche Definitionen für das Phänomen des Schulabbruchs existieren und eine Vereinheitlichung angemahnt.5 In diesem Bericht werden Schulabbrecher definiert als Jugendliche, die ein Jahr vor der europäischen Erhebung über Arbeitskräfte lediglich über einen Abschluss der Sekundarstufe I und über keinen Berufsabschluss verfügen; dies entspricht maximal dem ISCED-Code der Stufe 2 (Hauptschule, Realschule, Gymnasium Klassen 5 bis 10, Berufsaufbauschule und Berufsvorbereitungsjahr).6

Die Abbildung 5 zeigt, dass dieses Ziel auch in Deutschland7 noch nicht erreicht ist. Zwar ist der Anteil der frühzeitigen Schulabgänger an den jüngeren Personen im Alter von 18 bis 24 Jahren seit mehreren Jahren rückläufig – 2006 betrug er noch 13,6 % –, gleichwohl hatte dieser Indikator im Jahre 2009 einen Wert von 11,1 %. Wird die Lage in Deutschland mit der der Länder in der EU 15 verglichen, in denen die Quote der Schulabbrecher 2009 15,9 % betrug, erscheinen die notwendigen bildungspolitischen Anstrengungen in Deutschland jedoch vergleichsweise moderat, um das EU-Ziel zu erreichen.

Anders verhält es sich, wenn das Teilziel „Erhöhung des Anteils der 30- bis 34-Jährigen mit Hochschulabschluss oder gleichwertigem Bildungsabschluss auf mindes­tens 40 %“ in den Blick genommen wird. Der Abbildung 6 lässt sich entnehmen, dass dies im Jahre 2009 in Nordrhein-Westfalen in der entsprechenden Altersgruppe lediglich für 21,2 % der Bevölkerung zutraf – in Deutschland insgesamt ist der Anteil etwa gleich groß. Die Steigerung auf das von der Europäischen Kommission formulierte Ziel erscheint vor diesem Hintergrund als eine überaus große bildungspolitische Herausforderung. Hierbei gilt es zu beachten, dass im Rahmen des gegenwärtigen ESF-Programms zwar verschiedene Anstrengungen unternommen werden, zum Beispiel um Jugendliche zu einem allgemeinbildenden Schulabschluss zu verhelfen; die Förderung der (Fach-) Hochschulausbildung stellt jedoch bislang keinen Interventionsbereich dar.

In diesem Themenbereich soll hier jedoch die neue „Verordnung über den Hochschulzugang für in der beruflichen Bildung Qualifizierte“ (Berufsbildungshochschulzugangsverordnung) erwähnt werden, die vom Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen am 8. März 2010 auf den Weg gebracht worden ist und in Zukunft zu einer größeren Teilnahme an Hochschulbildung führen dürfte. Die Verordnung bewirkt, dass Meisterinnen und Meister sowie Personen mit vergleichbarer Qualifikation einen prüfungsfreien Zugang zu den Studiengängen aller Hochschulen haben. Weiterhin haben beruflich Qualifizierte mit mindes­tens dreijähriger beruflicher Tätigkeit im Ausbildungsberuf oder in einem der Ausbildung fachlich entsprechenden Beruf einen prüfungsfreien Zugang zu den Studiengängen, die dem Ausbildungsberuf fachlich entsprechen. Falls dieser Personenkreis einen nicht fachlich entsprechenden Studiengang studieren möchte oder sofern beruflich Qualifizierte, die über eine dreijährige Berufspraxis außerhalb des Ausbildungsberufs verfügen, studieren möchten, hängt der entsprechende Hochschulzugang von einer erfolgreichen Zugangsprüfung oder von einem erfolgreichen Probestudium ab.

Kernziel 5: Anteil armutsgefährdeter Personen EU-weit um 20 Mio. bzw. 25 % reduzieren
 

Zunächst ist festzustellen, dass die Übertragung dieses Ziels auf das Land Nord­rhein-Westfalen nicht unmittelbar möglich ist, da hier bislang für die gesamte EU ein globales Personenvolumen als Ziel formuliert wurde und nicht etwa ein Anteil an einer bestimmten Gruppe. Welcher Mitgliedstaat der EU zukünftig welchen Beitrag zum Ziel des Abbaus von Armut leisten soll, bedarf folglich noch der weiteren Klärung. Ebenso ist es u. E. noch nicht hinreichend geklärt, wie mit dieser Zielformulierung der Armutsdynamik (insbesondere Zugänge in Armut) Rechnung getragen wird. Der Blick auf die Statistik zeigt jedoch recht schnell, in welchen Bereichen entsprechende Interventionen ansetzen müssen, da sich Armut bzw. Armutsrisiken sehr stark auf bestimmte Personengruppen in der Gesellschaft konzentrieren.
Die Armutsrisikoquote gibt an, wie groß der Anteil von Personen mit einem Einkommen unterhalb der Armutsrisikoschwelle an der Bevölkerung ist. Dabei wird in der NRW-Sozialberichterstattung die Zahl der Personen mit einem Nettoäquivalenzeinkommen von weniger als 50 % vom arithmetischen Mittel der Nettoäquivalenzeinkommen der Gesamtbevölkerung je 100 Personen der Bevölkerung zugrunde gelegt. Nach dem EU-Konzept wird für die Armutsrisikoquote jedoch die Zahl der Personen mit einem Nettoäquivalenzeinkommen von weniger als 60 % des Medians der Nettoäquivalenzeinkommen der Gesamtbevölkerung je 100 Personen der Bevölkerung betrachtet. Abbildung 7 zeigt die Ergebnisse nach diesem Messkonzept für das Jahr 2008 für einige ausgewählte Gruppen.

Hieraus wird ersichtlich, dass nicht alle Bevölkerungsgruppen in gleichem Maße von Einkommensarmut betroffen sind. Das größte Armutsrisiko tragen Erwerbslose mit einer Armutsrisikoquote von 56 % (vgl. Abbildung 7). Danach folgen Alleinerziehende mit einem jüngsten Kind unter 18 Jahren (39,1 %) und Personen mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit mit einem Wert von 35 %. Die Armutsrisikoqoute von Migrantinnen und Migranten, die in der Abbildung nicht ausgewiesen ist, betrug 2008 28,3 %. Ferner haben – und hierauf wurde in der öffentlichen Diskussion in den letzten Jahren vermehrt hingewiesen – viele Kinder und Jugendliche bis unter 25 Jahren ein relativ großes Armutsrisiko (etwa ein Fünftel dieser Gruppe).
Bei der Betrachtung derartiger Quoten muss natürlich beachtet werden, dass sich diese Gruppen nicht voneinander trennen lassen, sondern dass die verschiedenen Merkmale miteinander korrespondieren. So haben beispielsweise Alleinerziehende deshalb ein überproportional großes Armutsrisiko, weil es ihnen eben wegen der Kinderbetreuung nicht möglich ist, einer Beschäftigung nachzugehen. Sie sind also alleinerziehend „und“ erwerbslos.

Ein zentraler Ansatz zur Verminderung von Armutsrisiken liegt in der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit. Insofern leisten die meisten Interventionen, die im Rahmen des ESF-Programms umgesetzt werden, hierzu einen Beitrag – entweder präventiv (etwa im Bereich Jugend und Beruf oder auch Beschäftigungsfähigkeit) oder auch kurativ (wie zum Beispiel im Bereich besonderer Zielgruppen).

In Bezug auf junge Menschen sind jene Förderprogramme zu erwähnen, die insbesondere benachteiligte Jugendliche beim Übergang von der Allgemeinbildung in die Berufsausbildung unterstützen; hier wurde bereits im nordrhein-westfälischen ESF-Programm ein starker Schwerpunkt gesetzt, zuletzt mit dem Programm ILJA, das auf lernbehinderte Jugendliche ausgerichtet ist. Darüber hinaus ist in diesem Kontext auch das Programm Jugend in Arbeit plus in der Prioritätsachse C zu erwähnen, das langzeitarbeitslosen Jugendlichen Perspektiven auf dem Arbeitsmarkt eröffnet. Auf diesem Wege werden Armutsrisiken frühzeitig bzw. präventiv bekämpft.

Die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern wird insbesondere mit dem Förderinstrument Bildungsscheck verbessert. Durch die Teilnahme an beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen und damit durch die Anpassung an sich ständig verändernde Anforderungen in den Unternehmen verbessern sie ihre Position auf dem Arbeitsmarkt und können Arbeitslosigkeit präventiv vorbeugen.

Für Erwachsene in Armutslagen bietet das NRW-OP dagegen bislang eher wenig Bezugspunkte. Zu nennen sind hier die verschiedenen innovativen Projekte innerhalb der Prioritätsachse C, die quantitativ jedoch weniger stark ins Gewicht fallen.


1 Die Beschäftigungsquote ergibt sich aus dem Dividieren der Anzahl von erwerbstätigen Personen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren durch die Gesamtbevölkerung derselben Altersklasse. Der Indikator bezieht sich auf die EG-Arbeitskräfteerhebung. Sie deckt die in privaten Haushalten lebende Bevölkerung ab, schließt jedoch kollektive Haushalte wie Pensionen, Studentenwohnheime und Krankenhäuser aus. Die Erwerbsbevölkerung besteht aus Personen, die während der Referenzwoche irgendeine Tätigkeit gegen Entgelt oder Ertrag mindestens eine Stunde ausgeübt haben oder die nicht gearbeitet haben, weil sie vom Arbeitsplatz vorübergehend abwesend waren.

2 Die Wissenschaftsstatistik ist eine Kernaufgabe des Stifterverbandes. Als einzige Einrichtung in Deutschland erhebt und analysiert die zum Verband gehörende Wissenschaftsstatistik GmbH die Daten über die Aktivitäten der Wirtschaft in Forschung und Entwicklung. Die Ergebnisse sind Teil des amtlichen nationalen und internationalen Berichtssystems.

3 Vgl. Grenzmann, Christoph; Kreuels, Bernd; Niehof, Britta (2010): Forschung und Entwicklung in Nordrhein-Westfalen 2010: Der Forschungsstandort Nordrhein-Westfalen im Vergleich mit Baden-Württemberg, Bayern und Hessen. Hrsg: Stifterverband der Deutschen Wissenschaft, Materialien-Heft 18

4 Insofern sich die anderen Industriestaaten zu vergleichbaren Emissionsreduzierungen verpflichten und die Entwicklungsländer einen ihren Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten entsprechenden Beitrag leisten.

5 Vgl. Rat der Europäischen Union (2006): Sonderbericht Nr. 1/2006 über den Beitrag des Europäischen Sozialfonds zur Bekämpfung des vorzeitigen Schulabbruchs. Brüssel, 26. April 2006 (28.04.)

6 International Standard Classification of Education. Die Bildungsstufen nach ISCED gelten als Standards der UNESCO für internationale Vergleiche der länderspezifischen Bildungssysteme. Sie werden auch von der OECD genutzt.

7 Ergebnisse für Nordrhein-Westfalen zum Zeitpunkt der Berichtslegung nicht verfügbar.

 

Autor

Josef Muth
Tel.: 02041 767-156
j.muth@gib.nrw.de
 

 

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