Sie sind hier: Startseite Heftarchiv 2011 25 Jahre G.I.B. Der Mensch im Mittelpunkt?
(Heft 1/2011)
Anforderungen an eine verhaltenssensible Arbeitsmarktpolitik

Der Mensch im Mittelpunkt?

Beitrag von Günther Schmid, Professor em. für Politische Ökonomie, auf der Grundlage seiner Rede auf der Feier zum 25-jährigen Jubiläum der G.I.B.

Zunächst möchte ich der G.I.B, der Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung, ganz herzlich zum 25. Geburtstag gratulieren. Eine Gesellschaft, die so lange erfolgreich durchgehalten hat, ist eine Institution. Und damit sind wir schon beim Thema. Eine Organisation ist dann zur Institution geworden, wenn sie das Verhalten anderer modellhaft prägt. Also das Verhalten anderer nicht einfach dadurch beeinflusst, weil sie Macht und Geld hat, sondern weil sie eine Idee vertritt, an der man sich orientieren kann, wenn die Lage unübersichtlich ist oder Lösungen neuer Probleme anstehen.

Der Mensch im Mittelpunkt? Manch ein politischer Festredner würde da, wo jetzt das Fragezeichen steht, ein Ausrufungszeichen setzen: „Natürlich! Der Mensch muss im Mittelpunkt stehen. Auch und gerade in der Arbeitsmarktpolitik!“ Das ist zwar nicht falsch, wenn wir Autonomie und Würde als menschlichen Mittelpunkt verstehen. Aber auch das sind normative Konstrukte, die alles andere als selbstverständlich sind und über die wir streiten müssen. Denn wir haben die unglaubliche Fähigkeit, die Realität so zurechtzubiegen, wie wir sie gerne sehen möchten. Um die Lehren für eine verhaltenssensible Arbeitsmarktpolitik zu ziehen, muss ich jedoch ein wenig weiter ausholen.

Die vielzitierte Floskel von „Fördern und Fordern“ hat eine merkwürdige Asymmetrie: Das Fordern ist meist klar und sanktionsbewehrt: Wer die Regeln verletzt, wird bestraft. Das Fördern dagegen ist meist ein vages und nicht einklagbares Versprechen. Diese Asymmetrie ist nicht böser politischer Wille. Sie ist strukturell bedingt. „Der Mensch im Mittelpunkt“, d. h. das Ziel, die Würde und Autonomie des Individuums zu beachten und zu stärken, lässt sich nicht eindeutig bestimmen. Wir können nur die Stoßrichtung angeben: Objektiv gilt es, die Marktfähigkeit der Arbeitnehmer auf Augenhöhe der Arbeitgeber zu etablieren; und subjektiv geht es darum, das Vertrauen in die Fähigkeit herzustellen, sich auf Dauer seinen eigenen Lebensunterhalt verdienen zu können. Erst diese Fähigkeit und dieses Vertrauen verschaffen uns Würde und Autonomie, Gesundheit und Bildung vorausgesetzt.

Wenn es aber um die Umsetzung dieses hehren Ziels geht, dann können wir nicht die Rationalität des Menschen in den Mittelpunkt stellen. Wir müssen auch den „animal spirit“ im Menschen beachten, dessen Bedeutung schon John Maynard Keynes erkannte. Den Menschen in den Mittelpunkt stellen heißt deshalb zunächst, die begrenzte Rationalität menschlichen Verhaltens anzuerkennen.

Die Rationalität menschlichen Verhaltens ist begrenzt
 

Was bedeutet das im Einzelnen? – Wir maximieren, wenn überhaupt, nicht ökonomischen, sondern sozialen Nutzen. Der soziale Status kümmert uns mehr als der ökonomische. Wir erstreben vor allem die Anerkennung der Kollegen, Nachbarn und Freunde, und wir wollen in Auseinandersetzungen unser Gesicht bewahren. Das schließt freilich nicht aus, dass das Streben nach ökonomischem Reichtum zur Ersatzdroge für sozialen Reichtum degeneriert. Wenn uns führende Vertreter der Finanzwelt (Praktiker wie Wissenschaftler) suggerieren, 25 Prozent Rendite seien ein realistisches Ziel von Geldanlagen, dann brauchen wir uns nicht zu wundern, wenn Abzocken zum legitimen Gesellschaftssport wird.

Wir maximieren auch nicht den Nutzen, sondern geben uns in der Regel mit guten Resultaten zufrieden. Gründe dafür sind die Knappheit der Ressource Information und die hohen Kosten ihrer Beschaffung. Deshalb lassen wir uns bei vielen unserer Entscheidungen von einmal gesetzten Prioritäten leiten, ohne weiter darüber nachzudenken. Beispielsweise Beruf vor Familie, Qualität vor Preis, Sicherheit vor Risiko, vielleicht auch Bottrop vor Berlin. Im Vordergrund steht also nicht der kalkulierte Ausgleich von Risiken, sondern die Verhinderung des schlechtesten Ausgangs, des sogenannten „worst case“. Darum stoppen wir auch die weitere Suche nach Informationen, wenn ein gewisses Aspirationsniveau erreicht ist. Stattdessen verwenden wir vereinfachende Heuristiken. Diese liefern zwar oft bessere Resultate als langwierige Abwägungen, können aber auch zu systematischen Fehlschlüssen führen.

Zum Beispiel die Induktionsfalle: Aus einzelnen Beobachtungen schließen wir gerne auf allgemeine Gesetzmäßigkeiten. Wer nie einen schwarzen Schwan gesehen hat, für den sind alle Schwäne weiß. Im Extremfall führt die Induktionsfalle ohne Berücksichtigung des Systemzusammenhangs zur völligen Realitätsverzerrung. Gravierender sind die Folgen der Induktionsfalle, wenn die statistischen Wahrscheinlichkeiten mit dem Siegel höchster Wissenschaftlichkeit versehen werden. Für die Modelle der Finanzjongleure, die die letzte Krise mit verursacht haben, gab es sogar Nobelpreise. Und ich muss gestehen, dass ich die hochgestochenen Modelle der heutigen Evaluationsforschung in der Arbeitsmarktpolitik zunehmend mit gemischten Gefühlen betrachte. Ohne Berücksichtigung des Sys­temzusammenhangs können statistische Wahrscheinlichkeiten zu völlig falschen, ja tödlichen Schlüssen führen. Wir verhalten uns oft wie Gänse, die glücklich und sorglos dahinleben, weil bisher alles glatt gelaufen ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass das so weiter geht, ist aus der Sicht der Gänse 99 Prozent. Mit dem letzten Prozent rechnen sie nicht, bis sie an Weihnachten geschlachtet werden.

Wir tappen auch oft in die Koinzidenzfalle, d. h., treffen zwei Ereignisse oder Erfahrungen zusammen, schließen wir leicht auf Kausalität. Das Beispiel Störche und Geburten kennen wir alle. Aber auch meine eigene Zunft fällt da herein: Vor einem Jahrzehnt vermutete ein prominenter Sozialwissenschaftler, die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland liege an der hohen Erwerbsquote ostdeutscher Frauen. Die derzeitige Hoffnung der Regierung, die Arbeitslosigkeit werde schon allein deswegen sinken, weil weniger Jugendliche auf den Arbeitsmarkt kommen, ist ebenfalls ein solcher Trugschluss. Die derzeit massive Kürzung der Arbeitsmarktausgaben steht schon aus diesem Grund auf tönernen Füßen.

Ein weiteres Beispiel ist die Verfügbarkeitsfalle: Wir neigen dazu, leicht verfügbare Informationen höher zu bewerten als schwer verfügbare. Und je präsenter die Erinnerung an ein Ereignis ist, des­to stärker beeinflusst dieses unsere Entscheidung. Ein aktuelles Beispiel: Die gefühlte Inflation ist derzeit weit höher als die tatsächliche. Während die Waren im täglichen Warenkorb wie Speiseöl, Benzin, Kaffee und Strom teurer werden, sinken Preise für Produkte, die nur selten gekauft werden wie Fernsehgeräte, Notebooks oder Digitalkameras. Wir sind uns dabei kaum bewusst, dass wir mit dieser Inflationserwartung die Inflation weiter schüren, anstatt die wahren Inflationstreiber ins Auge zu fassen, nämlich die Monopole, Kartelle und Spekulanten an den Warenterminbörsen.

Die Verankerungsfalle verführt uns schließlich, eine zufällig beigefügte Information oder ein gerade vorausgegangenes Ereignis als Anker für Entscheidungen bei Ungewissheit zu nehmen. Fragen Sie zu Hause oder unter Freunden: „Wie viele Einwohner hat die Türkei?“, werden Sie entdecken, dass die Schätzungen weit auseinander gehen und im Schnitt geringer sind, als wenn Sie fragen: „Hat die Türkei mehr als 70 Millionen Einwohner?“ Im zweiten Fall werfen Sie den Anker von 70 Millionen und schließen damit aus, die Einwohnerzahl könnte (weit) darunter liegen. Zur Verankerung gehört auch das asymmetrische Suchverhalten. Die meisten Menschen tendieren dazu, nur Informationen zu suchen oder zur Kenntnis zu nehmen, die ihre getroffenen Entscheidungen, Präferenzen oder Prioritäten bestätigen. Der Verhaltenspsychologe Dietrich Dörner spricht daher von einer progressiven Konditionalisierung, d. h., wir immunisieren uns gegen widersprechende Evidenz, um an unseren geliebten Annahmen festhalten zu können.

Erfolgserlebnisse können ebenfalls als Anker dienen. Deshalb spricht man vom „Fluch des Erfolges“. Ein aktuelles arbeitsmarktpolitisches Beispiel sehe ich in der Kurzarbeit. Diese hat zwar maßgeblich dazu beigetragen, die Wirtschaftskrise ohne Massenarbeitslosigkeit zu bewältigen. Doch noch im Abklingen der Krise Ende 2010 hat die Regierung die Sonderregelungen bis 2012 verlängert, obwohl im Aufschwung ganz andere Schwerpunkte zu setzen wären, nämlich nicht der Schutz der Beschäftigung, sondern die Förderung von Neueinstellungen, vor allem von Langzeitarbeitslosen und Jugendlichen.

Auch Emotionen oder Gefühle können uns einen Streich gegen rationale Entscheidungen spielen. So spielt es eine Rolle, in welcher Rahmung uns Entscheidungen abverlangt werden. Wir entscheiden anders, je nachdem, ob uns diese Rahmung Gewinne oder Verluste verspricht, auch wenn beide objektiv gleich hoch sind. Unsere Psyche bewertet erwartete Verluste mindestens doppelt so hoch wie erwartete Gewinne. In einer repräsentativen Befragung zur Entscheidung zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit akzeptierten beispielsweise die meisten Leute mehr Inflation, wenn sie gefragt wurden: „Wie viel Inflation nehmen Sie in Kauf, um die Arbeitslosigkeit von 10 auf 5 Prozent zu halbieren?“ Wurden sie aber gefragt: „Wie viel Inflation nehmen Sie in Kauf, um die Beschäftigung von 90 auf 95 Prozent zu erhöhen?“, dann riskierten sie weniger Inflation. Im ersten Fall wird der Gewinn, also die Halbierung der Arbeitslosigkeit in den Vordergrund gerückt, im zweiten Fall die Preissteigerung, also der Verlust gegenüber einer nur fünfprozentigen Beschäftigungssteigerung.

Wir sind auch Opfer der Selbstüberschätzung, d. h. des überzogenen Selbstvertrauens. Wir schätzen uns meist besser ein als der Durchschnitt. Obwohl rein logisch nur 49,9 Prozent der Autofahrer überdurchschnittlich gut fahren, hält sich die deutliche Mehrheit, insbesondere die männliche Seite, für die besseren Autofahrer. Paradoxerweise floriert Selbstüberschätzung vor allem in der Wissenschaft. Sie spielt aber auch auf dem Arbeitsmarkt eine wenig beachtete Rolle. Ungekündig­te Beschäftigte halten sich weniger von Arbeitslosigkeit bedroht als Beschäftigte, die schon ein oder zwei Erfahrungen der Kündigung hinter sich haben. Obwohl heutzutage mehr Menschen als früher im Erwerbsverlauf einmal arbeitslos werden, kann ein Großteil immer noch damit rechnen, vor diesem Schicksal bewahrt zu werden. Darüber hinaus ist die Arbeitslosigkeit unter den Betroffenen sehr ungleich verteilt: Bei Männern konzentriert sich die Hälfte des Arbeitslosigkeitsvolumens auf nur fünf Prozent der Arbeitslosen, bei Frauen auf nur sechs Prozent.

Geringe Mobilitätserfahrungen, insbesondere solche, die mit Arbeitslosigkeit verbunden sind, könnten auch einer der Gründe für die vergleichsweise geringe Weiterbildungsbereitschaft in Deutschland sein. Umgekehrt könnte es einer der Gründe für die hohe Weiterbildungsbereitschaft beispielsweise in Dänemark sein, wo der jährliche Arbeitskräfteumschlag wesentlich höher ist als in Deutschland. Vor nicht allzu langer Zeit gab es in Deutschland sogar noch Betriebs- und Tarifvereinbarungen, die Weiterbildung der Älteren für eine Zumutung hielten.

Schließlich regiert das Gesetz der sozialen Empfindlichkeit. Dass wir nicht immer im besten Eigeninteresse agieren können, ist die eine Seite, dass wir es nicht immer wollen, die andere Seite unserer „animalischen Lebensgeister“. Wir werden offenbar nicht nur von Kosten-Nutzen-Erwägungen getrieben. Auch Vertrauen, Fairness, Korruption oder Arglist bewegen uns. Schließlich spielt auch Sinnhaftigkeit eine Rolle, d. h. die Verdichtung des Geschehens in Geschichten („Narratives“), die uns überliefert sind oder von Medien und Moden verbreitet werden. Die Verletzung von Empfindungen gegenüber Fairness oder moralischen Werten löst Empörungen aus, die ökonomisch-rationale Erwägungen in den Hintergrund treten lassen. Gefühlte Gerechtigkeit ist eine besonders markante Form sozialer Empfindlichkeit. Ernst Fehr an der Universität Zürich und andere haben in vielen Experimenten die Tendenz zur „reziproken Fairness“ bestätigt gefunden. Wir handeln reziprok fair, wenn wir bereit sind, Ressourcen für andere zu opfern, die freundlich und nett erscheinen. Das gilt aber auch umgekehrt, wenn wir Ressourcen opfern, um andere zu bestrafen, die wir als unfreundlich oder unsympathisch empfinden.

Reziproke Fairness ist für die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehung von gro­ßer Bedeutung. Im positiven Fall gleicht sie einem impliziten Vertrag, in dem sich beide Seiten wechselseitig Vertrauen vorschießen. Dieser Vertrauensvorschuss bändigt die Neigung zum opportunistischen Verhalten, d. h. zur Ausnutzung kurzfristiger Vorteile auf Kosten langfristiger Kooperationsbeziehungen. Heute fragt man sich freilich, wie ein solcher Vertrauensvorschuss bei der zunehmenden Befristung von Beschäftigungsverhältnissen zustande kommen soll. Und die Europäische Kommission muss sich fragen, ob sie mit ihrer Flexicurity-Strategie das ehrgeizige Ziel der Weltmeisterschaft in der Wettbewerbsfähigkeit erreichen kann. Produktivität und Produktinnovation, jedenfalls, sind mit der zunehmenden Befristung von Beschäftigungsverhältnissen nicht gestiegen. Eher im Gegenteil, wie sorgfältige Untersuchungen zeigen: Betriebe mit überdurchschnittlich befristeten Beschäftigungsverhältnissen oder exzessiver Nutzung von Leiharbeit schnitten bei der Markteroberung mit innovativen Produkten schlechter ab oder hatten eine geringere Produktivität als Betriebe mit überwiegend unbefris­teten Beschäftigungsverhältnissen.

Auch für die Akzeptanz von Arbeitsmarktpolitik hat reziproke Fairness große Bedeutung. Generöse Lohnersatzleis­tungen für Arbeitslose werden von den Beitragszahlern nur dann akzeptiert, wenn auf der Kehrseite Trittbrettfahrer zwar nicht notwendigerweise hart, aber rasch und öffentlich sichtbar bestraft werden. Umgekehrt, und das wird meis­tens übersehen, werden disziplinierende Arbeitsangebote („workfare“) ohne Beachtung der individuellen Fähigkeiten und ohne Perspektiven einer persönlichen Weiterentwicklung auf Empörung und Widerstand stoßen.

Es ist Zeit für ein kleines Zwischenfazit: Die moderne Verhaltensforschung macht uns darauf aufmerksam, dass wir zweistufig entscheiden. Erst einmal vereinfachen wir das Problem und kleiden es in einen bestimmten Rahmen. Dann bewerten wir die Alternativen ausgehend von einem Referenzpunkt. Dabei sind Gleichheit im Sinne fairer Behandlung und Sicherheit von zentraler Bedeutung . Bei der Bewertung spielt vorrangig die Veränderung beim Übergang von einem Zustand in den anderen eine Rolle, etwa die Veränderung des Lohns im Vergleich zu dem Gewohnten oder den bekannten anderen, insbesondere den Kollegen. Dass ein zwar medienbekannter, uns persönlich aber unbekannter Bankier ein Jahresgehalt von 8,99 Millionen Euro verdient, berührt uns weniger als die Tatsache, dass die Kollegin oder der Kollege im selben Beruf monatlich 100 Euro mehr erhält.

Dieses Verhalten entspricht der Natur unserer Sinneswahrnehmung. Wir sind darauf ausgerichtet, nicht absolute Größen, sondern Veränderungen oder Übergänge von einem Zustand zum anderen abzuschätzen. Die Theorie der Übergangsarbeitsmärkte hat also – in Übereinstimmung mit der modernen Verhaltenstheorie – nicht nur mit Übergängen zwischen verschiedenen Beschäftigungsverhältnissen zu tun, sondern auch mit Übergängen zwischen verschiedenen kog­nitiven, emotionalen und sinnlichen Zuständen. Das hat Konsequenzen für die Arbeitsmarktpolitik: Erstens nehmen wir Risiken asymmetrisch wahr, zweitens verhalten wir uns asymmetrisch dazu und drittens auch noch inkonsistent.

Unsere Risikowahrnehmung und unser Risikoverhalten sind asymmetrisch
 

Wie kann Arbeitsmarktpolitik auf solche Verhaltenstendenzen sensibel reagieren? Zunächst zur asymmetrischen Risikowahrnehmung. Die meisten Menschen überschätzen kleine Risiken mit hoher Wahrscheinlichkeit und unterschätzen hohe Risiken mit geringer Wahrscheinlichkeit. Wir verdrängen gewöhnlich das Risiko einer Berufsunfähigkeit oder eines unfreiwilligen Berufswechsels, während uns die Möglichkeit alarmiert, kurz vor einer Reise krank zu werden. Viele Leute kaufen daher eher eine Reiserücktritts- als eine Berufsunfähigkeitsversicherung. Selbstüberschätzung und die Neigung, unliebsame Entscheidungen vor uns herzuschieben, verstärken diese Haltung. Die meisten Menschen sind im Falle einer drohenden Katastrophe optimistisch und erwarten, dass sie zu den wenigen gehören, die es nicht trifft. Befragungen bestätigen: Wenige sind bereit, freiwillig Beiträge für eine Arbeitslosenversicherung zu zahlen; viele zeigen auch nur eine geringe Bereitschaft zu sparen, um eine möglicherweise notwendige Umschulung oder Weiterbildung zu finanzieren.

Eine Möglichkeit, diesen Verhaltenstendenzen entgegenzuwirken, ist die Erweiterung des Erwartungshorizonts durch Information. Unsere Kurzsichtigkeit könnte zurechtgerückt werden, wenn darüber aufgeklärt würde, dass große, aber wenig wahrscheinliche Risiken mit vergleichsweise geringen Beiträgen abgesichert werden könnten, wenn nur alle sich solidarisch beteiligen.

Solche Beiträge sollten im Bewusstsein als Investitionen verankert werden. Aus dieser Sicht ist es nicht nur unklug, sondern auch falsch, das Arbeitslosengeld als „passive“ Leistung zu betrachten. Auch Arbeitslosengeld ist „aktiv“, denn es unterstützt eine angstfreie und sorgsame Suche nach einem neuen Arbeitsplatz. Nur angstfreie und sorgsame Arbeitssuche gewährleis­tet, dass der neue Job sowohl den eigenen Wünschen und Fähigkeiten als auch den Erwartungen des Arbeitgebers entspricht. Selbst die OECD anerkennt nun auf der Basis seriöser Untersuchungen, dass generöse Lohnersatzleistungen zu Beginn der Arbeitslosigkeit zu einem nachhaltigeren und produktiveren Ausgleich von Angebot und Nachfrage führen, als hier knauserig an falscher Stelle zu sparen.

Aufklärung durch Information hat jedoch Grenzen, und auch unserer Lernfähigkeit sind Grenzen gesetzt. Viele wichtige Entscheidungen im Lebensverlauf sind einmalig oder kaum revidierbar. Lernen setzt jedoch nicht nur Wiederholung der Entscheidungssituation voraus, sondern auch, dass Verhalten und Konsequenz zeitlich nicht weit auseinander liegen. Deshalb sind bei wichtigen Entscheidungen allgemeinverbindliche Regelsysteme notwendig. Die Tendenz zur Selbstüberschätzung ist ein weiterer Grund für solche Regelsys­teme. Niemand bezweifelt deshalb die Vernünftigkeit von Verkehrsregeln. Entsprechend sollten wir uns gegenüber sozial verantwortungsvollen Regelsystemen des Arbeitsmarkts verhalten.

Aus dieser Logik erklärt sich die Vernünftigkeit von Arbeitsschutzbestimmungen ebenso wie die Regelung, mit dem Arbeitsvertrag automatisch Beiträge zur Arbeitslosen-, Kranken- und Rentenversicherung zu verbinden. Aus dieser Sicht wäre auch eine allgemeine Versicherungspflicht für Selbstständige ebenso begründet wie die Abschaffung versicherungsfreier Minijobs. Das Gleiche gilt für die Verpflichtung der Arbeitgeber zu einem Beitrags- oder Lohnaufschlag bei besonders riskanter Beschäftigung wie befris­teten Arbeitsverhältnissen, insbesondere Leiharbeit; und schließlich spricht das auch für eine Untergrenze der Lohnflexibilität, also für einen gesetzlichen Mindestlohn, nicht zuletzt zum Selbstschutz vor ruinöser Konkurrenz.

Gewiss: Die Balance zwischen individueller Entscheidungsfreiheit und staatlichem Schutz muss immer abgewogen werden. Dort wo uns die individuelle Freiheit wichtiger erscheint als die soziale Sicherheit, kann jedoch immer noch zum Instrument der institutionellen Voreinstellung gegriffen werden. In der Computer- oder Finanzsprache sind das die sogenannten „default options“: Wenn Sie morgens ihren Computer einschalten, wird in der Regel GOOGLE als Voreinstellung auf Ihrem Bildschirm erscheinen. Sie könnten aber auch YAHOO wählen oder ganz auf eine Suchmaschine verzichten. Analog dazu könnte man in der Arbeitsmarktpolitik mit Voreinstellungen arbeiten. Untersuchungen zeigen beispielsweise, dass in Deutschland junge Erwachsene wegen mangelnder Versicherungsbeiträge im Alter krass unterversichert sein werden. Dem könnte vorgebeugt werden, indem man mit Abschluss eines Arbeitsvertrags automatisch eine Standard-Ries­terrente mit der Option verbindet, sich auch für andere Altersvorsorgemöglichkeiten entscheiden zu können.

Kommen wir zum asymmetrischen Risikoverhalten. Im Allgemeinen sind wir wenig risikofreudig. Wir haften gerne am alten und sind gegen Neuerungen grundsätzlich erst einmal skeptisch. Unsere Psyche kann jedoch schon bei kleinen Veränderungen umschlagen. Sind wir einmal auf der Rutschbahn der Verluste gelandet, verhalten wir uns fahrlässig wie Roulettespieler, um Verluste durch immer höhere Einsätze wettzumachen. „Hypo Real Estate“ lässt grüßen.

Eine erste Möglichkeit, unvorsichtiges, also spekulatives Risikoverhalten unter Kontrolle zu halten, wäre die starke Besteuerung spekulativer Gewinne. Aus dieser Perspektive ist es unverständlich, dass wir immer noch keine Börsenumsatzsteuer haben. Zweitens müsste die Möglichkeit ausgeschaltet werden, spekulative Verluste auf die Steuerzahler abzuwälzen. Drittens, da ein Teil hoher Einkommen allein auf Glück oder Zufall und nicht auf Leis­tung beruht, rechtfertigt sich auch ein progressiver Einkommensteuersatz und es wäre neben dem gesetzlichen Mindestlohn sogar eine Begrenzung des maximalen Lohns gerechtfertigt. Qualitätssicherung, etwa bei Weiterbildung, und robuste Prüfkriterien, etwa bei der Förderung von Existenzgründungen, sind weitere Instrumente zur Eindämmung von spekulativer Risikofreude.

Schließlich wäre auch an Pflichten zur Risikovorbeugung auf Arbeitgeber- wie Arbeitnehmerseite zu denken. Aus der Sicht der Verhaltensökonomik dienen solche Einschränkungen der Zukunftsvorsorge, die uns langfristig Freiheitsspielräume schafft. Daher wäre es auch plausibel gewesen, die Verlängerung des Kurzarbeitergelds im Aufschwung stärker an Weiterbildungspflichten zu binden. Weiterbildungspflichten sind auch in Berufen plausibel, in denen veraltete Behandlungsmethoden oder nicht mehr zeitgemäßes Wissen hohe Folgeschäden verursachen können, etwa bei Ärzten, Rechtsanwälten und – nicht zuletzt – auch bei Lehrern und Professoren.

Kommen wir zur anderen Seite asymmetrischen Risikoverhaltens: Wie kann auf der anderen Seite die Tendenz, jedes Risiko zu scheuen, abgemildert werden? Die theoretische Antwort darauf ist, den Erwartungshorizont der Arbeitsmarktakteure durch Gelegenheitsstrukturen zu erweitern. Dazu gehören in erster Linie neue soziale Rechte, die über die arbeitsmarktbestimmte Beschäftigung hinausgehen. Beispielsweise das Recht auf Weiterbildung, Sabbaticals und Arbeitszeitvariation. Weil dabei aber Interessenkonflikte nicht nur zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern, sondern auch innerhalb der Belegschaft auftreten, müssen solche Rechte an die Bedingung einer fairen Aushandlung mit dem betrieblichen Management, mit den Personalvertretungen oder den Sozialpartnern geknüpft werden. Bestehen solche Verhandlungsrechte, dann können sich Beschäftigte und Führungskräfte in Betrieben darauf einstellen und diese Möglichkeiten in ihre Lebens- bzw. Organisationsplanung einbeziehen. Gelten die Rechte für alle, haben Betriebe auch keine Kostenkonkurrenz zu befürchten.

Genau betrachtet liegt ja ein wichtiger Grund im derzeit gefeierten „Beschäftigungswunder“ darin, dass Deutschland gegenüber anderen Ländern schon über eine Menge solcher Gelegenheitsstrukturen verfügt. Vor allem im Zusammenhang mit flexiblen Arbeitszeiten wie Kurzarbeit, Langzeitkonten und tariflich vereinbarten Arbeitszeitkorridoren. Davon müssen jedoch mehr geschaffen werden, um Geschlechtergerechtigkeit, Vereinbarkeit von Beruf und Familie sowie Weiterbildung weiterzubringen.

Vertrauen in solche Gelegenheitsstrukturen und in entsprechend effiziente Umsetzungsstrukturen ist zentral. Wenn Beschäftigte bei akut drohenden Verlusten auf institutionelle Lösungsmöglichkeiten bauen können, dann sind sie auch eher bereit, Risiken zu übernehmen. Nehmen wir den Fall der Akzeptanz von Niedriglöhnen für Arbeitslose. Diese Akzeptanz ist umso geringer, je höher der vorhergehende Lohn war. Der unmittelbare Verlust wiegt schwerer als die mehr oder weniger vage Aussicht auf zukünftige Gewinne. Das gilt selbst dann, wenn die objektiven Erfolgsaussichten groß sind, sich aus einem Niedriglohnjob wieder hochzuarbeiten. Daraus folgt die Notwendigkeit, den Begriff „aktive Arbeitsmarktpolitik“ weiter zu fassen als bisher üblich. Es kann nicht nur darum gehen, in Arbeit zu vermitteln. Es muss auch darum gehen, gezielt Jobkarrieren nach Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt zu fördern, also eine lebenslauforientierte Arbeitsförderung zu betreiben.

Risikofreude weckende Arbeitsmarktpolitik
 

Ähnliches gilt für den Fall von Langzeitarbeitslosen, für die kaum noch Chancen der Wiedereingliederung bestehen. Eine Risikofreude weckende Arbeitsmarktpolitik würde bedeuten, ihnen zunächst einmal die mittelfristige Perspektive einer Übergangsbeschäftigung zu verschaffen. Mit großem Interesse habe ich vor Kurzem im G.I.B.-Info (2_11) das Interview mit meinem Kollegen Stefan Sell gelesen. Der weist mit Recht darauf hin, öffentlich geförderte Beschäftigung sei nicht nur wertschöpfend, sondern gebe den derzeit kaum vermittelbaren Arbeitslosen auch Bewährungschancen: sei es in einer sinnstiftenden Beschäftigung, die langfristig eventuell sogar doch noch (unerwartet) in reguläre Beschäftigung mündet, sei es als Brücke für einen würdigen Übergang in die reguläre Rente. Das würde auch die Vermittler, Arbeitsberater und Fallmanager vor kurzfristigem Erfolgsdruck entlas­ten – eine Hauptursache für die Tendenz, mit Arbeitsförderprogrammen entweder so viel Masse wie möglich zu machen oder möglichst risikolos nur die Besten auszulesen („creaming“).

Deshalb entspricht der seit 2007 geltende Beschäftigungszuschuss für sehr marktferne Langzeitarbeitslose eher den Prinzipien einer verhaltenssensiblen Arbeitsmarktpolitik als die kurzfristigen und häufig perspektivenlosen Ein-Euro-Jobs. Umso bedauerlicher ist es, dass derzeit selbst das ursprüngliche bescheidene Ziel von 100.000 Jobs in immer weitere Ferne rückt. Auch die gesetzlichen Reformentwürfe scheinen eher vom unmittelbaren Zwang des Schuldenabbaus bestimmt als vom Mut zur Investition in Menschen, die trotz Leistungseinschränkungen mit selbstbestimmter Arbeit am gesellschaftlichen Leben teilhaben möchten.

Allerdings sollten auch Arbeitsgelegenheiten („Ein-Euro-Jobs“) nicht verteufelt werden: Eine exzellente Evaluationsstudie der Universität Bremen fand vor Kurzem heraus, dass die Zufriedenheit von Ein-Euro-Jobbern weit höher ist als die von vergleichbaren Arbeitslosen, aber nur dann, wenn diese Übergangsbeschäftigung den Qualifikationen der Teilnehmenden entspricht und eine Anschlussbeschäftigung als Perspektive bietet. Freilich: Im Vergleich zu regulär Wieder-Beschäftigten war diese Zufriedenheit immer noch weit geringer.

Weil wir aber äußerst ungern Verluste hinnehmen, darf umgekehrt die psychologische Schwelle für die Annahme einer neuen Beschäftigung nicht unterschätzt werden. Mit jedem neuen Arbeitsplatz müssen vertraute Sicherheiten aufgegeben werden, auch wenn sie weniger Chancen bieten. Diese „vertrauten Sicherheiten“ können verschiedener Art sein: etwa die Zuverlässigkeit der Grundsicherung bei Bedürftigkeit (möglicherweise ergänzt durch kleine „Schwarzarbeiten“), die im Sozialplan festgelegten Abfindungen, der sichere Arbeitsplatz in der Werkstatt für behinderte Menschen (gegenüber der „unterstützten Beschäftigung“) und schließlich das Selbstvertrauen in die jahrelang ausgeübten produktiven Fähigkeiten.
Diese Schwelle des befürchteten Autonomieverlusts kann nur durch Gelegenheitsstrukturen, also durch die Gewährleistung von Handlungsalternativen überwunden werden. Beispielsweise durch die Möglichkeit, mehrere Beschäftigungen ausprobieren zu können, ohne gleich streng sanktioniert zu werden, wenn ein Versuch nicht sofort zum Erfolg führt. Entsprechend sollte den Arbeitsvermittlern ein variables Instrumentarium von Anreizen zur Verfügung stehen, das sie nach Lage ihrer Einschätzung vor Ort flexibel einsetzen können, beispielsweise die Möglichkeit, im Falle der Aufnahme einer neuen Beschäftigung Leistungsansprüche wie Arbeitslosengeld aufrechtzuerhalten.

Das Arbeitsförderungsrecht war dieser Anforderung schon einmal besser entgegengekommen als heute; das gilt insbesondere für die Förderung des riskanten Übergangs in die Selbstständigkeit. Auch die Möglichkeit, Leistungsansprüche aus Vollzeitbeschäftigung für Zeiten unfreiwilliger Teilzeitarbeit zu übertragen (übrigens ein wichtiges Element im dänischen Modell), könnte ausgebaut werden.

Unser Risikoverhalten ist inkonsistent
 

Kommen wir zum letzten Punkt: Welche Anforderungen an verhaltenssensible Arbeitsmarktpolitik ergeben sich aus unserer Neigung zu inkonsistentem Risikoverhalten? Als Versicherte neigen wir dazu, die Versicherung nicht nur als Schutz gegen Risiken, sondern auch als ein Geschäft zu betrachten, d. h. die Haltung: Wenn ich zahle, soll dabei in absehbarer Zeit auch etwas herausspringen. Das führt dann zur viel zitierten „gefühlten Ungerechtigkeit“: Wer lange in die Versicherung eingezahlt hat, will auch mehr herausbekommen. Die­se Haltung ist verständlich, widerspricht aber der Versicherungslogik.

Aber auch aufseiten der Versicherer, hier also bei der Bundesagentur für Arbeit, beobachten wir inkonsistentes Risikoverhalten: Nämlich die Tendenz zu überzogenen Sanktionen gegenüber möglichen Versicherungsbetrügern, aber risikoscheu gegenüber Menschen, die gerne mehr Risiken eingehen würden, wenn sie nur mehr Sicherheit hätten. In anderen Worten: Hätten die Arbeitnehmer mehr individuelle Rechte und mehr Vertrauen in die Institutionen der Arbeitsförderung, wären sie auch eher zur riskanten Existenzgründung, zur Weiterbildung, zu freiwilligem Jobwechsel oder zur Arbeitsaufnahme bereit.

Der Anreiz, Versicherungen auszunutzen, ist in der Fachsprache als moralisches Risiko vertraut („moral hazard“). Zur Kontrolle dieses negativen Versicherungsanreizes empfiehlt der Zeitgeist sogenannte Aktivierungsstrategien, also die Pflicht zur Annahme zumutbarer Beschäftigung oder Qualifizierungsmaßnahmen. Zahlreiche Untersuchungen in jüngster Zeit zeigen aber, dass der Teufel im Detail der Umsetzung liegt. Die Grenze zur entwürdigenden Arbeitspflicht auf der einen Seite und entnervender Scheinaktivität auf der anderen Seite ist schnell erreicht. Eine realistische Drohkulisse durch rasche und sichtbare (aber nicht notwendigerweise harte) Sanktionen bei eindeutigen Betrugsfällen erscheint am Ende wirkungsvoller als permanenter Aktivismus, um Statistiken zu schönen.

Psychologisch geschulte Ökonomen nennen das „tough love“. Ein Beispiel dafür liefern Schweizer Arbeitsmarktforscher. Sie fragten rund 1.600 Stellenvermittler und Sachbearbeiter in der Schweiz, ob sie in erster Linie auf die Wünsche der Arbeitslosen eingingen oder ob sie diese manchmal auch gegen deren Willen in Jobs oder Trainingsmaßnahmen drängten. Etwa die Hälfte der Befragten ordneten sich der ers­ten Kategorie zu, gab also an, besonders konsequent auf die Wünsche der Arbeitslosen einzugehen. Das Ergebnis der Untersuchung zeigt aber: Die so betreuten Arbeitslosen blieben in einem Untersuchungszeitraum von drei Jahren signifikant häufiger ohne Job als die Klienten der strengen Vermittler.

Versicherungen haben aber immer auch positive Anreizfunktionen. Denn eine Versicherung ist, wie das Wort ja schon sagt, die Zusicherung der Versichertengemeinschaft, ihren Mitgliedern solidarisch beizustehen, wenn der Schadensfall eintritt, hier also Arbeitslosigkeit oder Auftragslosigkeit. Durch eine solche Zusicherung ermuntern Versicherungen ihre Mitglieder zu kalkuliertem riskanten Verhalten: etwa die Wahl eines speziellen Berufs mit hohem Marktrisiko, die Investition in betriebsspezifische Qualifizierung, Weiterbildung oder Umschulung bei ungewisser Zukunft. Ich habe vorgeschlagen, diese Seite der Arbeitslosenversicherung als „innovatives Verhaltensrisiko“ zu bezeichnen.

Das innovative Verhaltensrisiko könnte durch die stärkere Kopplung der Versicherungsbeiträge mit aktiven sozialen Rechten unterstützt werden, beispielsweise durch das Recht, nach einer bestimmten Zahl von Berufsjahren selbstbestimmt in Weiterbildung zu investieren. Mein Vorschlag sind individuelle Ziehungsrechte auf der Basis von Beitragszahlungen in einen Weiterbildungsfonds, die durch einen Steuerzuschuss ergänzt werden, um die höheren Arbeitsmarktrisiken gering Qualifizierter und gering Verdienender auszugleichen. Solche Ziehungsrechte würden die individuelle Autonomie stärken und somit auch die Akzeptanz der Arbeitslosenversicherung steigern. Diese sollte dann aber besser Arbeitsversicherung genannt werden, um deutlich zu machen, dass es nicht nur um Einkommenssicherung bei Arbeitslosigkeit geht, sondern um die vorbeugende Sicherung der Beschäftigungsfähigkeit im Lebensverlauf. (Günther Schmid (2011), Übergänge am Arbeitsmarkt – Arbeit, nicht nur Arbeitslosigkeit versichern, Berlin, edition sigma)

Vier Prinzipien einer verhaltenssensiblen Arbeitsmarktpolitik
 

In der zeitlichen Dimension gilt das Prinzip der Vorsorge, d. h., Veränderungen zu antizipieren und Vorkehrungen zu treffen, um die mit den Veränderungen verbundenen Erwerbsrisiken zu mildern. Dazu gehört vor allem die Beschleunigung und Effektivierung der Vermittlung, um Langzeitarbeitslosigkeit zu vermeiden, aber auch eine verbesserte Kontrolle durch die zeitnahe Nachverfolgung von Wirkungen (also Monitoring) und die Evaluation langfristiger Entwicklungen und Nebenwirkungen. Die wissenschaftliche Evaluationsforschung mit Kontrollgruppen hat zwar enorme Fortschritte gemacht. Aus verhaltenstheoretischer Sicht hat diese Forschung aber den Nachteil, dass ihre Ergebnisse erst nach langer Zeitverzögerung bekannt werden. Für das Lernen, und das heißt für das Korrigieren unserer Verhaltensschwächen, ist jedoch ein unmittelbares Feedback unverzichtbar.

Aus dieser Sicht erscheinen Verbesserungen in der Umsetzung und im zeitnahen Monitoring der Arbeitsmarktpolitik heute dringlicher als weitere Verbesserungen mikro­ökonomischer Evaluationsforschung.

In der sachlichen Dimension gilt das Prinzip der Autonomie. Das bedeutet, dass es vorrangig nicht um Arbeitspflichten geht, sondern um die Schaffung von Gelegenheitsstrukturen, einschließlich öffentlich geförderter Beschäftigung. Nur solche institutionellen Brücken ermöglichen es den Arbeitsmarktbürgern, zwischen verschiedenen Beschäftigungsformen auch tatsächlich wählen zu können, und zwar entsprechend der Konjunktur, den betrieblichen Anforderungen, den eigenen Fähigkeiten und wandelnden Präferenzen im Erwerbsverlauf.

In der sozialen Dimension gilt das Prinzip der Inklusion in soziale Sicherungssysteme. Auf Arbeitsmarktpolitik bezogen bedeutet das die Einbeziehung aller Formen sozial verpflichtender Arbeit, also bezahlter wie unbezahlter Arbeit, und die Einbeziehung aller Einkommensrisiken (also nicht nur der Arbeitslosigkeit) in eine Arbeitsversicherung. Beispiele dafür sind: erweiterte Lohnersatzleistungen wie Kurzarbeitergeld, Lohnergänzungen im Falle begrenzter Erwerbsfähigkeit, individuelle Ziehungsrechte für lebenslaufbezogene Übergangskrisen wie Weiterbildung, Umschulung oder riskante Jobwechsel und schließlich das Recht auf Lohnersatz bei unbezahlten, gleichwohl gemeinnützigen Tätigkeiten wie Erziehung von Kindern oder Pflege von Eltern.

In der rechtlichen Dimension gilt schließlich das Prinzip der Gewährleistung, d. h. die Sicherung und Erweiterung (anstelle des geplanten weiteren Abbaus) von einklagbaren Rechten unabhängig von der Organisationsform, etwa Schutz vor Diskriminierungen oder das Recht auf aktive Sicherheiten wie der Anspruch auf Weiterbildung oder Arbeitszeitvariation, das Recht auf verlässliche und zurechenbare Umsetzungsstrukturen sowie das Recht auf Mitbestimmung und faire Teilhabe an den Ergebnissen.

Eine solche vielfach abgesicherte Ausdehnung des Erwartungshorizonts auf den gesamten Erwerbsverlauf wäre die zeitgemäße Form verhaltenssensibler Arbeitsmarktpolitik. „Der Mensch im Mittelpunkt?“, das hieße nicht nur die Menschen fit für den Arbeitsmarkt zu machen, sondern auch den Arbeitsmarkt fit für die Menschen zu machen.

Kontakt

Prof. em. Dr. Günther Schmid
Schäferstraße 14
14109 Berlin
gues@wzb.eu
Artikelaktionen